Annexe 4 : Simplification du Régime fiscal représentatif

Depuis l’instauration du Programme de péréquation dans les années 1950, le mode de mise en œuvre du programme a fait l’objet de plusieurs changements. La méthode utilisée actuellement pour mesurer la capacité fiscale des provinces est basée sur le Régime fiscal représentatif (RFR). Le Groupe d’experts s’est employé à déterminer s’il convenait ou non de maintenir le RFR et, dans l’affirmative, s’il pouvait être simplifié sans en compromettre l’exactitude.

Devrait-on maintenir le RFR?

Le RFR

Le Programme canadien de péréquation repose essentiellement sur une formule visant à combler un écart. La formule a pour objet d’établir le montant des recettes que pourrait percevoir une province si elle appliquait les taux d’imposition nationaux moyens et de comparer ce résultat à une norme donnée. Si la capacité fiscale par habitant d’une province est inférieure à la norme, la péréquation comble l’écart. Ainsi – conformément à la Constitution du Canada – cette province dispose de revenus suffisants pour offrir « des services publics sensiblement comparables » si elle applique des « niveaux de fiscalité (taux d’imposition) sensiblement comparables ».

Pour mesurer le montant des recettes qu’une province peut tirer de sources propres, la formule de péréquation fait appel au RFR. Le RFR permet de simuler le montant de revenu que pourrait percevoir une province si elle appliquait les taux d’imposition nationaux moyens à presque toutes les sources de revenus utilisées actuellement par les provinces. Pour ce faire, les revenus sont regroupés en 33 assiettes fiscales de péréquation (p. ex., impôt sur le revenu des particuliers, impôt sur le revenu des sociétés, impôt foncier, revenus de loteries). Pour chaque assiette fiscale, on calcule la capacité fiscale selon les taux d’imposition moyens. Une fois combinées, les 33 assiettes fiscales indiquent le montant de revenu qu’une province pourrait percevoir si elle appliquait les taux d’imposition nationaux moyens à chacune de ces assiettes fiscales.

Une province n’est pas tenue d’utiliser les taux d’imposition nationaux moyens, ni d’exploiter l’ensemble des 33 sources de revenus. En fait, les provinces sont libres de choisir leur propre méthode, c’est-à-dire d’appliquer des taux d’imposition élevés, moyens ou faibles aux sources de revenus qu’elles veulent exploiter. Le RFR, par contre, a pour objet de simuler les taux d’imposition moyens, pour permettre de comparer de façon équitable et objective la capacité fiscale de chaque province.

Les macro méthodes

Pour mesurer la capacité fiscale d’un gouvernement, on peut utiliser aussi une macro méthode (expression abrégée désignant une méthode fondée sur un indicateur macroéconomique). Plutôt que de mesurer le montant que pourrait percevoir une province si elle appliquait les taux d’imposition moyens, la macro méthode consiste à déterminer ce qui peut-être imposé (les revenus d’une province) et le montant que pourrait percevoir cette dernière si elle appliquait un taux d’imposition uniforme à l’ensemble des revenus mesurés. Le choix de la macro assiette varie, mais il s’agit habituellement d’un agrégat comme le produit intérieur brut (PIB) ou le revenu total des particuliers. Tout comme pour le RFR, la péréquation comblerait alors l’écart entre le montant que pourrait percevoir la province et la norme.

Recommandations du Groupe d’experts

Le Groupe d’experts a effectué des recherches approfondies afin de comparer les deux approches, et il a discuté de l’opportunité d’adopter une macro méthode avec des universitaires et des représentants fédéraux et provinciaux. Même s’il trouve séduisante la simplicité de la macro méthode, le Groupe d’experts recommande que le RFR soit maintenu, et ce, pour deux raisons.

Premièrement, dans le contexte canadien, chaque dollar d’activité économique n’est pas imposé uniformément par les gouvernements. Par exemple, le régime fiscal canadien reconnaît que les personnes à revenu supérieur ont une capacité plus grande de payer des impôts. Les provinces ont donc toutes adopté un régime d’imposition du revenu des particuliers doté d’un régime fiscal progressif. De même, certains types de produits de consommation sont généralement taxés dans l’ensemble du Canada, tandis que d’autres (p. ex., la plupart des aliments vendus dans les épiceries) ne le sont pas. Idéalement, la formule de péréquation devrait tenir compte de ces réalités, s’il était possible de le faire de façon transparente et raisonnablement simple. En reproduisant les pratiques d’imposition réelles, le RFR (à la différence de la macro méthode) peut refléter le fait que deux provinces ayant des revenus globaux identiques mais des activités économiques très différentes obtiennent des capacités fiscales très différentes si elles adoptent le type de régime fiscal généralement appliqué au Canada.

Deuxièmement, une macro méthode ne permet pas de tenir compte adéquatement de l’exportation de l’impôt. Un agrégat comme le PIB peut représenter, sur le plan conceptuel, les revenus susceptibles d’être imposés, mais il ne tient pas compte du fait que le poids de certains impôts peut-être transféré par le gouvernement provincial à une autre province ou même à un autre pays. Prenons l’exemple de deux provinces ayant des revenus globaux identiques, dont l’une tire ses revenus de l’extraction du pétrole (qu’elle exporte à l’étranger). Selon la macro méthode, les deux provinces, ayant des revenus globaux identiques, seraient considérées comme disposant de la même capacité fiscale. Le RFR, toutefois, permet de tenir compte du fait que la province riche en pétrole peut percevoir des redevances, lesquelles sont en fait payées par les citoyens étrangers qui achètent son pétrole, ce qui allège le fardeau fiscal de ses résidents. Certes, on pourrait modifier la macro méthode pour qu’elle tienne compte de l’exportation de l’impôt, mais on irait alors à l’encontre de son principal avantage – sa simplicité potentielle.

Table des matières	Prochain