Annexe 7 : Revenus des ressources naturelles

Comment devrait-on mesurer la capacité fiscale des ressources naturelles?

Il convient d’utiliser une assiette fiscale de type RFR pour mesurer le montant qu’une province pourrait tirer de la source de revenus considérée, si elle appliquait le taux d’imposition national moyen. Dans le cas des ressources naturelles, les provinces tentent de s’approprier ou d’imposer la rente économique.

Qu’est-ce que la rente économique?

La rente économique est la différence entre le prix de vente d’un bien ou service et son coût de production, y compris le rendement normal du capital. Les ressources naturelles génèrent souvent une rente économique parce qu’il existe habituellement un cours mondial des produits de base et que le prix de revient des ressources naturelles est de beaucoup inférieur à ce cours pour certains producteurs, d’où la possibilité pour les gouvernements provinciaux de s’approprier la rente économique excédentaire.

Pour que la production soit viable, la valeur des ressources naturelles doit au moins couvrir les coûts fixes initiaux d’exploration et de mise en valeur, y compris les coûts des inévitables « puits secs », les frais d’exploitation à engager pour mettre en marché les ressources et un rendement normal pour les investisseurs. Ensemble, ces éléments constituent le coût économique de production de la ressource.

La valeur excédentaire est la rente économique que peuvent se partager le propriétaire des ressources (c.-à-d., la province) et les producteurs.
La Figure 1 illustre la façon dont la valeur totale des ressources naturelles produites dans une province est répartie entre les divers intervenants économiques.

Figure 1 – Exemple de répartition de la valeur de la production de ressources naturelles selon les utilisations finales

Les différences dans la nature des ressources naturelles, y compris l’emplacement et les facteurs géologiques propres à un lieu, se traduisent par des écarts importants et systématiques au chapitre des coûts économiques de production et par des niveaux de rente très différents. Par exemple, le coût de production diffère pour chaque dollar de production, il varie grandement entre les producteurs et entre les secteurs de ressources (p. ex., selon que l’on considère des gisements de pétrole et de gaz à rente élevée ou des carrières de gravier à faible rente) ou même dans un secteur (p. ex., entre le pétrole conventionnel et celui des sables bitumineux), de même qu’entre les provinces (certaines disposent de pétrole qui coûte moins cher à extraire).

Pratiques fiscales des provinces

Pour percevoir la rente des ressources naturelles, les provinces utilisent des structures d’imposition qui tiennent compte des différents niveaux de rente attribuables à l’emplacement et aux facteurs géophysiques. De plus, les systèmes fiscaux tentent de tenir compte de la forte volatilité des cours des produits de base, de la difficulté de connaître avec exactitude l’importance réelle d’un gisement et des variations notables de la rentabilité pendant les diverses étapes du cycle de vie d’un gisement. En raison de ces facteurs, le cadre conceptuel illustré à la Figure 1 se traduit généralement par des mécanismes fiscaux très complexes grâce auxquels les provinces s’efforcent de capter les rentes économiques.

Les systèmes de redevances sont souvent le principal moyen utilisé pour capter la rente économique. Ils varient selon la nature de la ressource (p. ex., selon la sorte de pétrole, de gaz ou de minéral) et s’appliquent généralement à la valeur de la production. Ils peuvent aussi varier en fonction des cours des produits de base, du volume de production de gisements particuliers, du stade de production, de la propriété (p. ex., production provenant de concessions de terres de la Couronne par opposition aux terres franches) et des coûts d’exploration et de mise en valeur.

En outre, les provinces exploitent la rente par :

• Les ventes aux enchères de permis d’exploration sur les terres de la Couronne
• Des dispositions propres au secteur des ressources naturelles dans le régime de l’impôt des sociétés
• Les versements effectués par les sociétés d’État engagées dans l’exploitation des ressources naturelles.

Mesure de la capacité fiscale dans le Programme de péréquation

Le RFR comprend actuellement 14 assiettes fiscales pour mesurer la capacité des provinces de tirer des revenus des ressources naturelles. La plupart utilisent la valeur de la production comme assiette fiscale et, à cet égard, reproduise un élément important mais tout à fait fondamental des régimes de redevances et de droits de coupe. L’utilisation de la valeur dans l’assiette fiscale de la péréquation signifie que, par exemple, une province qui exploite 20 % de la valeur du bois en grumes au Canada est censée disposer de 20 % de la capacité fiscale totale des provinces au titre des droits de coupe. De même, une province qui extrait 20 % du gaz naturel en valeur est censée posséder 20 % de la capacité fiscale relative au gaz naturel.³

Cette méthode est, au mieux, une approximation extrêmement grossière de la rente économique captée par les provinces. Chose plus importante encore, elle ne tient pas compte de structures de coûts qui diffèrent selon les provinces et les producteurs. Par exemple, l’assiette fiscale de la péréquation suppose implicitement que le coût d’exploitation d’un dollar de pins de petite taille et difficiles d’accès dans une province est identique à celui de grands cèdres facilement accessibles dans une autre province, alors que les droits de coupe sont établis en fonction de facteurs de ce genre. Par conséquent, les assiettes fiscales de la péréquation ne reflètent pas fidèlement les différences de rente économique que peuvent exploiter les provinces.

Dans le cadre du Programme de péréquation actuel, on tente de tenir compte de ces coûts différents en subdivisant les assiettes fiscales selon les ressources qui ont des structures de coûts similaires. Par exemple, on a créé une assiette fiscale distincte pour le pétrole lourd pour tenir compte du fait que le coût de production d’un dollar de pétrole lourd est plus élevé que celui d’un dollar de pétrole conventionnel (et que, par conséquent, chaque dollar de production génère une rente économique inférieure). Il s’agit là encore d’une approximation grossière, vu que les coûts varient non seulement selon les types de pétrole, mais aussi selon les exploitations de pétrole lourd dans les diverses provinces.

La formule actuelle ne tient pas compte non plus d’autres aspects de la rente économique tels que la forte volatilité des cours des produits de base, la difficulté de connaître avec exactitude l’importance réelle d’un gisement et les variations notables de la rentabilité pendant les diverses étapes du cycle de vie d’un gisement. Ces facteurs entrent tous en ligne de compte lorsque les provinces tirent des revenus des ressources naturelles à l’aide de tout leur assortiment de
pratiques fiscales.

Par exemple, pour faire face à cette incertitude, comme nous l’avons expliqué précédemment dans l’annexe, les provinces recourent aux ventes aux enchères pour accorder des permis d’exploration sur les terres de la Couronne. Même si les revenus réels perçus par les provinces sont basés sur un certain nombre de facteurs complexes, dont des hypothèses sur les prix futurs et la taille des gisements non encore exploités, on suppose dans le système actuel qu’une province qui possède 20 % de la capacité fiscale relative à la production de pétrole et de gaz a la capacité de percevoir 20 % des revenus provenant des terres de la Couronne. Il s’agit manifestement là d’une mesure inexacte de la capacité d’une province de percevoir des revenus au moyen de la vente aux enchères de permis d’exploration.

Autres méthodes de mesure de la capacité fiscale

Une façon bien meilleure de mesurer la capacité fiscale relative aux ressources naturelles consisterait à faire la péréquation de l’ensemble des revenus des ressources dans le cadre d’une assiette fiscale unique visant à mesurer la rente économique générée par la totalité des ressources naturelles d’une province. En d’autres termes, il s’agirait de créer une assiette fiscale fondée sur la rente économique. Cette méthode a un précédent : on a créé l’assiette fiscale des ressources minérales en 1999 en combinant plusieurs assiettes fiscales en une seule, qui visait à établir une valeur approchée de la rente en utilisant une mesure de la rentabilité dans le secteur. Malheureusement, en raison de problèmes conceptuels et de données, la mesure de la rentabilité utilisée pour l’assiette fiscale des ressources minérales n’a pas donné de bons résultats, produisant des chiffres qui n’étaient pas conformes aux revenus perçus.

Une autre méthode consisterait à utiliser comme assiette fiscale une mesure globale de la valeur de la production dans tous les secteurs des ressources naturelles d’une province (c.-à-d., créer une assiette fiscale fondée sur le PIB des ressources naturelles). Cette méthode serait beaucoup plus grossière qu’une méthode de calcul de la rente, mais elle serait probablement moins exigeante en données.

Avis du Groupe d’experts au sujet de la mesure de la capacité fiscale liée aux revenus des ressources naturelles

Le Groupe d’experts estime que la méthode utilisée actuellement pour mesurer la capacité de tirer des revenus des ressources naturelles doit être modifiée fondamentalement. Les 14 assiettes fiscales sont complexes et ne tiennent pas bien compte de la multitude de facteurs qui déterminent la capacité d’une province de tirer des revenus des ressources naturelles.

Les solutions de rechange au RFR, comme la rente économique ou le PIB du secteur des ressources naturelles, méritent un examen plus approfondi. Toutefois, le Groupe d’experts est d’avis que, en raison de lacunes sur le plan des données et de problèmes conceptuels, il serait extrêmement difficile, voire impossible, de créer une assiette fiscale fiable au titre de la rente économique liée à l’ensemble des ressources naturelles. De plus, il faudra du temps, peut-être des années, avant qu’une méthode raisonnablement fiable puisse être conçue et mise en œuvre.

En attendant, le Groupe d’experts recommande d’utiliser les revenus réels. Si toutes les provinces exploitent autant que possible la rente disponible, il n’est pas nécessaire d’utiliser une structure de RFR pour estimer le montant qu’une province pourrait percevoir si elle appliquait les taux d’imposition moyens. Les revenus réels seraient une mesure exacte et juste de la capacité fiscale. De l’avis du Groupe d’experts, l’hypothèse voulant que les provinces s’efforcent de maximiser les revenus qu’elles tirent des rentes relatives aux ressources naturelles est fort raisonnable.

L’utilisation des revenus réels serait non seulement un mode de mesure plus exact que la méthode actuelle, mais aussi une façon de simplifier grandement le Programme et de faciliter le traitement administratif de tous les revenus tirés des ressources naturelles.

L’utilisation des revenus réels suscite une grande préoccupation, à savoir qu’elle pourrait dissuader les provinces d’exploiter les rentes relatives aux ressources naturelles parce qu’elles verraient diminuer le montant qui leur est versé au titre de péréquation quand les revenus qu’elles tirent des ressources augmenteraient (et vice versa). Le Groupe d’experts estime que l’utilisation d’un taux d’inclusion de 50 % et d’un décalage de deux ans, assorti d’une moyenne mobile sur trois ans, permettrait de répondre à cette préoccupation. Une province qui déciderait de réduire ses taux de redevances, par exemple, devrait généralement attendre cinq ans pour voir ses paiements de péréquation augmenter dans la même mesure. La péréquation ne compenserait en général qu’à 50 % la réduction du revenu tiré des ressources naturelles. Grâce à cette structure, les provinces devraient continuer de maximiser les revenus qu’elles tirent des rentes liées aux ressources naturelles.

Avis du Groupe d’experts sur l’hydroélectricité

La mesure de la capacité fiscale relative à l’hydroélectricité mérite une attention particulière. Les provinces possédant des ressources hydroélectriques considérables ont généralement choisi de les mettre en valeur et de les distribuer par l’entremise de sociétés d’État. Elles ont également décidé dans bien des cas de fournir l’électricité à leurs résidents à un tarif voisin du prix coûtant, distribuant ainsi une bonne partie de la rente économique directement à leurs résidents sous forme de prix inférieurs plutôt que de capter la rente sous forme de revenus publics.

Selon le RFR actuel, les revenus provinciaux de l’hydroélectricité sont pris en compte dans deux assiettes fiscales, selon la forme qu’ils revêtent. Les frais d’utilisation du potentiel hydrologique entrent dans l’assiette fiscale de la location d’énergie hydroélectrique. Les paiements des sociétés d’État provinciales œuvrant dans la production et la distribution hydroélectriques sont traités aux fins de la péréquation comme étant des revenus d’entreprise. En raison de son contrôle direct, une province peut faire en sorte que ses revenus de l’hydroélectricité soient comptabilisés dans les deux assiettes fiscales de telle façon que la production d’hydroélectricité réduise le moins possible ses droits de péréquation.

Si l’on créait ultérieurement une assiette fiscale fondée sur la rente globale découlant des ressources provinciales, les rentes hydroélectriques devraient être calculées et réparties, qu’elles soient laissées entre les mains des consommateurs
d’hydroélectricité ou qu’elles reviennent au gouvernement provincial. Cela serait cependant difficile et controversé. Le Groupe d’experts ne recommande pas l’adoption d’une telle approche. Il recommande toutefois d’uniformiser quelque peu les règles du jeu en incluant les paiements aux gouvernements des sociétés d’État œuvrant dans l’exploitation et la mise en valeur des ressources naturelles dans les revenus tirés des ressources, plutôt que de les traiter comme des revenus d’entreprise aux fins de la péréquation.

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