Annexe 8 : Amélioration de la prévisibilité et la stabilité

Le Groupe d’experts a expressément pour mandat de recommander des façons d’améliorer la prévisibilité et la stabilité du Programme de péréquation.

Le Groupe d’experts a discuté de ces questions avec les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral, ainsi qu’avec des universitaires. Nous avons entendu exprimer deux préoccupations récurrentes, particulièrement par les provinces. Premièrement, le système basé sur une formule qui était utilisé avant l’instauration du nouveau cadre en octobre 2004 n’était pas très prévisible. Il était difficile de savoir à l’avance si les paiements de péréquation allaient augmenter ou diminuer, et dans quelle mesure, au cours d’un exercice ou d’un exercice à l’autre. Deuxièmement, les paiements de péréquation étaient instables, accusant souvent de fortes variations durant un exercice et d’un exercice à l’autre.

Pour l’examen de ces questions, le Groupe d’experts s’est concentré sur deux aspects du Programme de péréquation : le système complexe d’estimation et de paiement des droits et l’absence de mécanisme de lissage (d’établissement de moyenne) propre à réduire la variabilité de ces derniers d’un exercice à l’autre. La présente annexe traite en détail de la façon dont le Groupe d’experts a étudié ces aspects du Programme.

Système d’estimation et de paiement

La formule de péréquation actuelle repose sur un système complexe d’estimation et de paiement des droits qui rend ces derniers instables et difficiles à prévoir.

Le processus s’amorce en avril, au début de l’exercice. Le gouvernement fédéral commence à verser aux provinces des paiements bimensuels qui sont basés sur sa première estimation officielle des droits de péréquation à l’égard de cet exercice. Ces paiements sont ensuite révisés durant tout l’exercice. La deuxième estimation officielle est établie en octobre et la troisième, en février. Ces estimations tiennent compte des dernières données connues (p. ex., revenus des provinces, ventes, population).

À la fin de l’exercice, une province aura reçu le montant intégral auquel elle a droit pour cet exercice, en fonction des dernières données connues, mais le processus est loin d’être terminé. Le gouvernement fédéral révise le droit au titre de l’exercice en question lorsqu’il est en possession de nouvelles données, en octobre et en février, ce qui donne lieu à une quatrième, à une cinquième, à une sixième et à une septième estimation, puis à un calcul final (la huitième), trois ans et demi après la première. À chaque nouvelle estimation, le gouvernement fédéral fait des paiements additionnels si les données révèlent que les droits auraient dû être plus élevés ou recouvre les paiements en trop aux provinces si la dernière estimation indique que les droits sont en fait plus faibles. La Figure 1 illustre le fonctionnement de ce processus.

Étant donné qu’il faut presque quatre ans pour établir le montant définitif des droits de péréquation se rapportant à un exercice donné, lorsque de nouvelles estimations sont publiées, les paiements peuvent être révisés au titre de quatre exercices en même temps. Par exemple, en octobre 2003, six mois après que la plupart d’entre elles avaient présenté leurs budgets annuels, les provinces ont été informées :

• Des droits révisés et d’un calendrier de versement des droits de 2003-2004, en fonction des données de la deuxième estimation
• Des paiements additionnels ou des recouvrements de droits de 2002-2003, à la lumière de la quatrième estimation
• Des paiements additionnels ou des recouvrements de droits de 2001-2002 basés sur la sixième estimation
• Des paiements additionnels ou des recouvrements de droits de 2000-2001, d’après le calcul final (la huitième).

Figure 1 – Estimations, paiements et recouvrements (selon la formule actuelle de péréquation)

Même si certaines années les nouvelles données ne donnaient pas lieu à d’énormes variations des droits, d’autres années les provinces (et le gouvernement fédéral) pouvaient subir des changements majeurs. De nouvelles données (p. ex., économiques, démographiques ou les données révisées) pouvaient entraîner des révisions sensibles, à la hausse ou à la baisse, des droits au titre des quatre exercices.

On peut comprendre que certaines provinces se soient dites préoccupées par le fait que ce système d’estimation et de paiement rend leur planification budgétaire très difficile, parce que les droits sont à la fois volatiles et imprévisibles. Par exemple, la province qui apprend, la veille du dépôt de son budget, qu’elle doit un important montant en raison d’un trop-payé notable au titre de la péréquation d’il y a trois ans se retrouve dans une situation financière difficile qui fait planer davantage d’incertitude sur sa planification budgétaire.

Comme le processus de révision des estimations pouvait donner lieu à d’importants recouvrements, on a décidé à la fin des années 1970 que les paiements en trop de montant élevé seraient recouvrés sur un certain nombre d’années, plutôt qu’immédiatement après la publication d’une nouvelle estimation. Cet allégement de trésorerie était utile lorsque les provinces utilisaient la comptabilité de caisse. Cependant, elles ont maintenant adopté dans une large mesure la comptabilité d’exercice intégrale ou modifiée, de sorte que c’est la modification des droits (et non des paiements) qui importe dans leur budget.

Évaluation du système d’estimation et de paiement par le Groupe d’experts

Le Groupe d’experts est conscient que le principe qui sous-tend le système à huit estimations est de faire en sorte que les droits pour l’exercice en cours soient basés sur les données les plus récentes (première estimation), ce qui entraîne la révision des estimations quand on dispose de données plus exactes. Toutefois, de l’avis du Groupe d’experts, cette méthode ne permet pas d’établir un équilibre approprié entre l’utilisation des données les plus à jour (qui devraient refléter la situation économique actuelle) et la mise en œuvre d’un système qui soit suffisamment prévisible et stable pour la planification budgétaire des gouvernements. Cette instabilité est particulièrement préoccupante lorsque la péréquation constitue une importante proportion des revenus totaux d’une province.

Le Groupe d’experts estime que la méthode utilisée actuellement pour établir les droits et les paiements de péréquation devrait être remplacée par une méthode assurant une seule estimation, un seul calcul des droits et un seul paiement. En d’autres termes, les droits des provinces pour un exercice devraient être établis à l’aide d’une seule estimation, et les paiements devraient être fondés sur cette estimation, sans révisions ni rajustements ultérieurs. Ainsi, une fois qu’auraient été annoncés les droits pour un exercice, les provinces pourraient amorcer leur planification financière avec confiance, en sachant que leurs droits ne seront pas révisés.

Cette méthode serait aussi beaucoup plus simple, plus transparente et propre à améliorer la reddition de comptes aux Canadiens. Chaque fois que la péréquation a donné lieu à des désaccords, les Canadiens ont dû composer avec des affirmations contradictoires du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux au sujet de l’augmentation ou de la diminution des paiements d’une province particulière. Selon le système recommandé par le Groupe d’experts, grâce à l’estimation annuelle unique, les paiements de péréquation de chaque province bénéficiaire seraient clairs et définitifs.

Le défi que pose la conception d’un système de ce genre réside dans l’utilisation, pour l’estimation unique, de données qui soient les plus à jour possible, mais aussi suffisamment fiables pour servir de base aux importants transferts fédéraux au titre de la péréquation. De l’avis du Groupe d’experts, les données utilisées pour les trois premières estimations ne sont pas suffisamment fiables, et elles sont simplement trop provisoires pour refléter avec exactitude la situation économique du moment. Elles entraînent d’importantes révisions des droits. Les données utilisées pour les cinq dernières estimations, par contre, sont beaucoup plus fiables et permettent d’estimer de façon plus exacte les droits de péréquation finales.

La Figure 2 montre dans quelle mesure chaque estimation s’écarte du calcul final, sur une période de dix ans.

Figure 2 – Convergence des estimations officielles vers le calcul final
Total des droits pour l’ensemble des provinces (1992-1993 à 2002-2003)

Compte tenu de l’inexactitude des données provisoires qui servent à établir les trois premières estimations – et de l’instabilité que cela crée – le Groupe d’experts estime que ces estimations ne devraient pas être utilisées. Il recommande plutôt que la méthode assurant une seule estimation, un seul calcul des droits et un seul paiement fasse appel à des données décalées, qui sont beaucoup plus exactes et stables.

L’utilisation de données décalées signifie que les droits de péréquation seraient basés sur la conjoncture économique antérieure. Le Groupe d’experts est d’avis que cette légère perte de sensibilité est compensée par l’amélioration de la stabilité et de la prévisibilité qui découlerait de l’utilisation d’une estimation unique fiable, non assujettie à des révisions ultérieures. Il convient d’ailleurs de mettre en contexte cette légère perte de sensibilité : les trois premières estimations du système à huit estimations ne reflétaient elles-mêmes pas très bien la conjoncture économique du moment. Les données étaient tout simplement trop provisoires pour donner une idée exacte de la capacité fiscale liée à l’exercice en cours.

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