Péréquation 101

Évaluation de la péréquation

Au cours de la dernière année, on s’est sérieusement interrogé au sujet de l’objet de la péréquation, de son efficacité et de la façon dont son impact peut ou doit être mesuré. Cela étant, il importe de se poser plusieurs questions clés.

Quel est l’objet de la péréquation?

« Le Parlement et le gouvernement du Canada prennent l’engagement de principe de faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernements provinciaux des revenus suffisants pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables. » - Paragraphe 36(2) Loi constitutionnelle de 1982

Comme nous l’avons mentionné précédemment, le Programme de péréquation est inscrit dans la Constitution du Canada, au paragraphe 36(2). Cette disposition stipule expressément que la péréquation a pour objet d’assurer des niveaux de services publics sensiblement comparables à des niveaux d’imposition sensiblement comparables.

La disposition de la Constitution qui traite expressément de la péréquation est précédée par le paragraphe 36(1) qui énonce les engagements pris au nom à la fois du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux.

Même si les deux paragraphes énoncent des engagements en faveur de l’égalité des chances et de la prestation des services publics dans l’ensemble du pays, on ne peut dire avec certitude s’ils sont liés, ni dans quelle mesure. Certains estiment que les deux paragraphes s’appliquent à la péréquation et se complètent. D’autres sont d’avis que l’efficacité de la péréquation devrait être mesurée à son incidence sur l’égalité des

« Sous réserve des compétences législatives du Parlement et des législatures et de leur droit de les exercer, le Parlement et les législatures, ainsi que les gouvernements fédéral et provinciaux, s’engagent à : a. promouvoir l’égalité des chances de tous les Canadiens dans la recherche de leur bien-être; b. favoriser le développement économique pour réduire l’inégalité des chances; c. fournir à tous les Canadiens, à un niveau de qualité acceptable, les services publics essentiels. » - Paragraphe 36(1) Loi constitutionnelle de 1982

Pour sa part, le Groupe d’experts est d’avis que la péréquation a pour objet général de contribuer à la réalisation du dessein national exposé simplement et clairement au paragraphe 36(2) de la Constitution. La péréquation ne vise pas à être un outil de développement économique ni à faire en sorte que des normes communes soient respectées ou que des résultats soient obtenus en matière de services publics. Elle a plutôt pour objet de permettre aux provinces de disposer de la capacité fiscale nécessaire pour offrir à leur résidants des services sensiblement comparables en matière d’éducation, de soins de santé, de services sociaux, d’infrastructure routière et de services de transport, à des niveaux d’imposition sensiblement comparables.

La péréquation, de par sa conception unique en son genre, témoigne d’une réalité canadienne où les provinces disposent d’une autonomie considérable et sont responsables au premier chef de la grande majorité des services publics.

En outre, la péréquation, de par sa conception unique en son genre, témoigne d’une réalité canadienne où les provinces disposent d’une autonomie considérable et sont responsables au premier chef de la grande majorité des services publics, dont l’éducation, la santé et les services sociaux. La péréquation ne vise pas à empiéter sur cette autonomie ni à influer sur les grandes orientations adoptées par les gouvernements provinciaux. Elle permet simplement aux provinces moins bien nanties d’offrir à leur population des services publics sensiblement comparables. Les provinces doivent rendre compte à leurs résidents des décisions qu’elles prennent et des services qu’elles offrent, alors que le gouvernement fédéral doit rendre compte de la façon dont est déterminé le montant affecté au Programme de péréquation et de la manière dont ce montant est réparti entre les provinces.

Qui paie la péréquation?

Comme nous l’avons mentionné précédemment, c’est le gouvernement fédéral qui paie la péréquation à l’aide des impôts perçus auprès des contribuables canadiens dans l’ensemble du pays. Comme l’Ontario est la province la plus populeuse et que les revenus y sont supérieurs à la moyenne, les contribuables de cette province

C’est le gouvernement fédéral qui paie la péréquation à l’aide des impôts perçus auprès des contribuables canadiens dans l’ensemble du pays.

Figure 3 – Pourcentage des revenus fédéraux perçus dans chaque province (2003)

Source : Gouvernement du Canada, Statistique Canada : comptes économiques provinciaux

Figure 4 – Revenus perçus par habitant dans chaque province par le gouvernement fédéral (2003)

Source : Gouvernement du Canada, Statistique Canada : comptes économiques provinciaux

Quelle est l’importance du Programme de péréquation pour le gouvernement fédéral?

Les renseignements contenus dans les tableaux suivants portent à croire que la péréquation est un programme relativement petit si l’on considère l’ensemble des autres dépenses du gouvernement fédéral.

Les dépenses totales du gouvernement fédéral au titre de la péréquation sont passées d’un peu moins de 4 milliards de dollars au début des années 1980 à
environ 11 milliards de dollars en 2005-2006. (Voir la Figure 5). Le nouveau cadre instauré en octobre 2004 a établi pour la péréquation une nouvelle base qui se situe presque à son niveau le plus élevé depuis le début du programme. Par ailleurs, même si historiquement la péréquation fluctuait à la hausse ou à la baisse selon la conjoncture, le nouveau cadre prévoit une croissance annuelle automatique des dépenses globales au titre de la péréquation.

Figure 5 – Droits totaux au titre de la péréquation (1982-1983 à 2006-2007)

Source : Ministère des Finances du Canada

En pourcentage des dépenses du gouvernement fédéral, la péréquation a varié dans une fourchette allant de 4,7 % en 1985-1986 à 7,1 % en 1999-2000. Pour le présent exercice (2006-2007), elle représente 5,5 % des dépenses totales du gouvernement fédéral (Voir la Figure 6). Comme le montre la Figure 7, la péréquation a baissé à moins d’un pourcent du produit intérieur brut (PIB) en 2005-2006. Elle intervient actuellement pour un peu plus du quart (26 %) de l’ensemble des transferts du gouvernement fédéral aux provinces.

Figure 6 – Droits de péréquation en pourcentage des dépenses fédérales
(1982-1983 à 2006-2007)

Source : Ministère des Finances du Canada, Comptes publiques et documents budgétaires fédéraux

Figure 7 – Péréquation en pourcentage du PIB (1982-1983 à 2005-2006)

Source : Ministère des Finances du Canada, Statistique Canada, Comptes nationaux

La péréquation contribue-t-elle à réduire les disparités fiscales entre les provinces?

Depuis les années 1980, on observe des disparités fiscales importantes entre les provinces les mieux nanties et les autres. Comme le montre la Figure 8, la péréquation a contribué à rétrécir l’écart. Sans les paiements de péréquation, la capacité fiscale de la province la moins bien nantie se situait entre 58 % et 68 % de la moyenne nationale. Les paiements de péréquation portaient la capacité fiscale de cette province à un niveau allant entre 91 % à près de 100 % de la moyenne nationale.

Figure 8 – Contribution de la péréquation à la réduction des disparités entre les provinces (1982-1983 à 2004-2005)

Source : Ministère des Finances du Canada

Dans quelle mesure les paiements de péréquation sont-ils importants pour les provinces qui en bénéficient?

La répartition des paiements de péréquation entre les provinces a évolué au fil du temps. L’Ontario n’a jamais bénéficié de la péréquation et l’Alberta n’a pas bénéficié de la péréquation depuis le début des années 1960. La Saskatchewan et la Colombie-Britannique ont vu varier sensiblement, d’une année à l’autre, leurs paiements de péréquation. Pour la plupart des autres provinces bénéficiaires, la péréquation a toujours été une importante source de financement.

Tableau 1 – Droits de péréquation (1993-1994 à 2006-2007)

*Selon l’annonce de novembre 2005 du ministre des Finances du Canada.

Nota : Les totaux peuvent différer des sommes en raison de l’arrondissement.
Source : Ministère des Finances du Canada

Les paiements de péréquation sont manifestement une importante source de revenus pour les provinces bénéficiaires. L’incidence varie d’une province à l’autre, à titre d’example, en 2004-2005, la péréquation représentait un peu plus de 5 % des revenus provinciaux et locaux au Québec, et plus de 21 % à l’Île-du-Prince-Édouard. (Voir la Figure 9). Par habitant, les paiements de péréquation prévus pour 2006-2007 varieront dans une fourchette allant de 107 $ en Colombie-Britannique à 700 $ au Québec et à plus de 2 000 $ par personne à l’Île-du-Prince-Édouard. (Voir la Figure 10).

Figure 9 – Péréquation en pourcentage des revenus des administrations provinciales et locales (2004-2005)

Source : Ministère des Finances du Canada; Statistique Canada : Système de gestion financière

Figure 10 – Droits de péréquation par habitant (2006-2007)

Source : Ministère des Finances du Canada

La péréquation aide-t-elle les provinces à offrir des services sensiblement comparables?

« En 2005-2006, le Programme de péréquation contribue [...] 22,1 % des recettes du Nouveau-Brunswick. Pour mettre en contexte ce que cela signifie pour la province, on peut dire que le financement de péréquation représente presque 75 % des dépenses totales du ministère de la Santé et du Mieux-être, dépasse le budget de 1,2 milliards de dollars de la province pour l’éducation et l’enseignement post secondaire et dépasse le montant des revenus que la province tire de l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés et de l’impôt sur le capital, combinés. » - Hon. Jeannot Volpé Ministre des Finances Nouveau-Brunswick7

En raison de la nature de la fédération canadienne et de la grande autonomie des provinces, il existe peu de mesures uniformes et comparables des services publics à l’échelle du pays. En outre, il importe de se rappeler que la péréquation ne vise qu’à relever la capacité fiscale des provinces bénéficiaires au niveau d’une certaine norme. À partir de ce point, les provinces peuvent décider d’imposer davantage leurs résidents ou de s’endetter pour financer les services qui leur sont offerts. Comme nous l’avons mentionné précédemment, les provinces peuvent choisir la nature et le niveau des services publics qu’elles veulent offrir et leur mode de financement.

Toutefois, nous savons que les dépenses de programme provinciales (le montant que les provinces dépensent pour offrir des services publics) varient dans une fourchette allant de 10 503 $ par habitant en Alberta à 8 310 $ par habitant au Nouveau-Brunswick (2004-2005), soit un écart d’un peu plus de 2 000 $ par habitant. Il s’agit là d’une variation beaucoup plus faible que l’écart de capacité fiscale entre les provinces. Sans les paiements de péréquation, l’écart entre la capacité fiscale de la province la moins bien nantie (l’Île-du-Prince-Édouard) et celle de la province la mieux nantie (l’Alberta) se chiffrait à plus de 6 000 $ par habitant.

Figure 11 – Dépenses de programme par habitant des administrations provinciales et locales, selon la source de financement (2004-2005)

Source : Ministère des Finances du Canada, Statistique Canada : Système de gestion financière

Cela indique que la péréquation permet de combler en bonne partie l’écart entre les provinces et réussit dans une large mesure à atteindre l’objectif de niveau
« sensiblement » comparable.

Comme le montre la Figure 11, toutes les provinces financent en majeure partie les services qu’elles fournissent au moyen de leurs sources de revenus autres que ceux de la péréquation. Toutefois, plus d’une province bénéficiaire aurait du mal à offrir des services publics sensiblement comparables à ses résidants sans les paiements de péréquation.

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