Pour remettre la péréquation sur la bonne voie

La recherche de l’équilibre dans le traitement des revenus tirés des ressources naturelles

Dans le Programme de péréquation, il n’existe pas de question plus litigieuse que la façon de traiter les revenus des ressources naturelles. Pendant ses consultations, le Groupe d’experts a entendu des opinions bien arrêtées et diamétralement opposées exprimées à la fois par les provinces et les universitaires. Certains soutiennent que 100 % des revenus tirés des ressources naturelles devraient être inclus dans la péréquation, alors que d’autres estiment que ces revenus devraient en être entièrement exclus.

Dans le Programme de péréquation, il n’existe pas de question plus litigieuse que la façon de traiter les revenus des ressources naturelles.

Il ne s’agit pas seulement d’une question de principe. Les revenus des ressources naturelles sont en effet une cause très importante de disparités de capacité fiscale entre les provinces. Le fait d’exclure les ressources naturelles de la formule de péréquation ou de les y inclure et la mesure dans laquelle on le fait ont aussi des répercussions très différentes selon les provinces.

De façon générale, les provinces bénéficiaires qui ont d’importantes ressources naturelles mais qui tirent des revenus inférieurs à la moyenne des autres assiettes fiscales (p. ex., la Saskatchewan et la Colombie-Britannique) sont nettement gagnantes si les revenus des ressources naturelles sont exclus de la péréquation ou inclus dans une mesure limitée. Les provinces bénéficiaires qui ne tirent guère ou pas du tout de revenus des ressources naturelles (p. ex., le Nouveau-Brunswick et l’Île-du-Prince-Édouard) ont le plus à gagner d’une inclusion à 100 % de ces revenus, car l’ensemble des sources de revenu assujetties à la péréquation et les paiements qu’elles reçoivent à ce titre sont alors plus élevés. Pour ce qui est des provinces non bénéficiaires qui n’ont pas de ressources naturelles (c.-à-d. l’Ontario), l’inclusion

Le point de départ pris par le Groupe d’experts pour formuler ses recommandations est la propriété. D’après la Constitution du Canada, les provinces sont propriétaires de leurs ressources naturelles. À ce titre, elles devraient en tirer un avantage fiscal net. Le fonctionnement du Programme de péréquation ne devrait pas aller à l’encontre de ce principe fondamental.

Voilà bien un paradoxe canadien.

Le Groupe d’experts a examiné les diverses idées et options pour tenter de parvenir à un juste équilibre au moyen de l’ensemble de recommandations exposé ci-après.

L’annexe 7 traite plus en détail du traitement des revenus tirés des ressources naturelles dans le Programme de péréquation.

Le point de départ pris par le Groupe d’experts pour formuler ses recommandations est la propriété. D’après la Constitution du Canada, les provinces sont propriétaires de leurs ressources naturelles. À ce titre, elles devraient en tirer un avantage fiscal net. Le fonctionnement du Programme de péréquation ne devrait pas aller à l’encontre de ce principe fondamental.
Plusieurs provinces se sont dites préoccupées par le fait que les revenus qu’elles tirent des ressources naturelles pourraient faire l’objet d’une « récupération » dans la formule de péréquation. De l’avis du Groupe d’experts, on ne peut pas parler de « récupération », au sens strict du terme, si une province reçoit un montant moindre au titre de la péréquation parce que les revenus qu’elle tire des ressources naturelles ont sensiblement augmenté. C’est en fait précisément de cette façon que la péréquation est censée fonctionner. Par ailleurs, les provinces qui voient l’augmentation de leurs revenus de ressources naturelles presque complètement contrebalancée par la diminution de leurs paiements de péréquation peuvent soutenir, avec raison, qu’en fin de compte elles ne se retrouvent pas dans une meilleure situation que si elles n’avaient aucun revenu de ressources naturelles.

Le Groupe d’experts estime que les provinces devraient tirer profit de la mise en valeur de leurs ressources naturelles. Rien dans le Programme de péréquation ne devrait dissuader les provinces de tirer le maximum d’avantage de leurs ressources naturelles. Parallèlement, la péréquation n’est pas et ne devrait pas être considérée comme étant un droit permanent. Les provinces dotées de ressources naturelles sont bien placées pour développer leur économie et ainsi réduire, voire éliminer, leur besoin de péréquation. Elles devraient s’employer davantage à atteindre cet objectif qu’à maintenir leur admissibilité à la péréquation.

Le Groupe d’experts a entendu de solides arguments pour et contre l’inclusion des revenus des ressources naturelles dans la formule de péréquation. Les arguments peuvent être classés généralement dans trois catégories :

« Le programme actuel ne tient pas compte du fait que les provinces sont propriétaires des ressources naturelles aux termes de la Constitution. Les droits de propriété de la Saskatchewan s’étendent aux avantages financiers qu’elle peut tirer de ces ressources, et ce, au profit de ses résidents. La péréquation transfère la plupart de ces avantages à d’autres régions du Canada et au gouvernement fédéral. » [TRADUCTION] - Gouvernement de la Saskatchewan22

• Inclusion intégrale 100 % des revenus des ressources naturelles

Plusieurs provinces et experts estiment que les revenus provinciaux des ressources naturelles devraient être inclus en totalité dans la formule de péréquation, puisqu’ils représentent une importante source de revenus pour les provinces et une cause de disparités fiscales notables entre ces dernières. Les revenus des ressources naturelles sont une composante importante de la capacité fiscale d’une province. Ils aident les provinces à financer la prestation des services publics. De ce fait, et comme on le voit actuellement avec les prix élevés du pétrole et du gaz, ils contribuent à renforcer l’économie des provinces qui ont l’occasion de disposer de ressources naturelles sur leur territoire. Ils constituent enfin une source non négligeable de disparités fiscales entre les provinces.

• Exclusion totale des revenus des ressources naturelles

S’appuyant sur le principe de propriété provinciale, certains ont recommandé que les revenus des ressources naturelles soient totalement exclus de la formule de péréquation. Dans bon nombre de cas, ils ont fait valoir principalement la nécessité d’exclure les revenus tirés des ressources non renouvelables, au motif que ces dernières sont des actifs immobilisés qui ne peuvent être utilisés qu’une fois. Elles ne constituent pas une source permanente de revenus pour les provinces.

• Inclusion partielle des revenus des ressources naturelles

Cette position médiane reflète l’avis selon lequel les deux extrêmes sont intenables dans le contexte canadien. Il conviendrait d’inclure une partie des revenus des ressources naturelles parce qu’ils contribuent sensiblement à la capacité fiscale d’une province. Par contre, comme les ressources naturelles appartiennent aux provinces et qu’il y a d’autres facteurs à prendre en considération, on ne devrait pas inclure la totalité des revenus provenant de ces ressources.

« Selon la Constitution, un gouvernement provincial exerce un contrôle beaucoup plus grand sur les ressources naturelles dont il est propriétaire que sur celles qui ne lui appartiennent pas [...] En ce qui concerne les ressources naturelles dont elle est propriétaire, une province peut : a) décider s’il convient ou non de les mettre en valeur; b) déterminer qui les exploitera, quand et comment; c) établir le degré de transformation qui doit avoir lieu dans la province; d) établir des conditions d’exploitation de manière qu’elles soient utilisées d’une certaine façon, à un certain endroit ou par certaines personnes; e) fixer le prix de vente des ressources ou des produits découlant de leur transformation. » [TRADUCTION] - Mervin Leitch ancien procureur général Gouvernement de l’Alberta23

Le Groupe d’experts a évalué les arguments présentés par un certain nombre de provinces et d’experts en faveur de l’inclusion intégrale des revenus des ressources, et il ne pense pas que cette solution soit appropriée, pour un certain nombre de raisons.

En tout premier lieu, selon la Constitution, les provinces sont propriétaires des ressources naturelles qui se trouvent sur leur territoire. Ce sont elles qui, en qualité de propriétaires, déterminent quand et dans quelles conditions sera exploitée une ressource naturelle particulière. Il s’agit là d’une situation très différente de celle des autres sources de revenus, qui appartiennent à des intérêts privés et sont simplement imposées par un gouvernement provincial.

En deuxième lieu, les provinces dotées de ressources naturelles font face à des incertitudes considérables en raison des fortes fluctuations de prix (en particulier dans le cas du pétrole et du gaz), des variations marquées des coûts de production, d’un potentiel de production incertain et des importants changements touchant la rentabilité. De plus, elles doivent engager des dépenses pour mettre en place l’infrastructure nécessaire à l’exploitation des ressources naturelles ainsi que pour surveiller et réglementer les répercussions environnementales. Les provinces qui tirent des revenus des ressources naturelles en profitent, mais elles doivent aussi supporter les coûts de mise en valeur, de réglementation et de gestion de ce secteur.

En troisième lieu, compte tenu du principe de neutralité en matière de politique publique, le Programme de péréquation ne devrait pas inciter les provinces à mettre en valeur leurs ressources naturelles ou à modifier leurs programmes de redevances, ni les dissuader de le faire. Si les provinces bénéficiaires qui tirent des revenus des ressources naturelles peuvent en garder une plus grande proportion sans subir de réduction correspondante de leurs droits de péréquation, il y aura plus de chances qu’elles mettent en valeur leurs ressources de façon optimale et les imposent de façon appropriée.

« Il faudrait également englober une partie des revenus des ressources – plus grande que 0 pourcent mais nettement inférieure à 100 pourcent – dans la péréquation. Il n’y a pas de chiffre magique [...] » - Commission royale sur l’union économique et les perspectives de développement du Canada25

Le Groupe d’experts ne souscrit pas, toutefois, à l’avis selon lequel l’argument de propriété mène naturellement à la conclusion que les revenus des ressources naturelles devraient être totalement exclus de la péréquation. Cette approche serait avantageuse pour les provinces bénéficiaires qui tirent des revenus des ressources naturelles, puisqu’elle leur permettrait de tirer pleinement profit de l’exploitation de leurs propres ressources tout en ayant entièrement accès à la péréquation. Cependant, les provinces bénéficiaires sans revenus provenant des ressources naturelles verraient diminuer sensiblement l’enveloppe globale de péréquation et les montants qu’elles reçoivent. Toute considération économique mise à part, cela ne répondrait pas au critère d’équité pour l’ensemble des Canadiens.

Nous ne souscrirons pas non plus à l’argument, invoqué par les partisans d’une exclusion intégrale, selon lequel il existe une différence fondamentale entre les ressources renouvelables et non renouvelables. Il y a en fait de bonnes raisons de croire que les sources d’énergie « non renouvelable », comme le pétrole et le gaz, sont, en fait, plus durables que certaines ressources considérées comme « renouvelables », en particulier les stocks de poissons et les ressources forestières du Canada.

Le Groupe d’experts en conclut qu’une partie, mais non la totalité, des revenus des ressources naturelles devrait être incluse dans la formule de péréquation. La question est alors de savoir quelle proportion de ces revenus on devrait inclure.

Faute de « chiffre magique », pour reprendre les termes de la Commission royale (1985), le Groupe d’experts s’est basé sur une combinaison d’arguments économiques et constitutionnels et sur son jugement pour proposer ce qu’il estime être une solution équilibrée.

À notre avis, un taux d’inclusion de 50 % combine les mérites des divers arguments et produit les résultats les plus raisonnables pour toutes les provinces bénéficiaires, tout particulièrement lorsqu’il est combiné à l’ensemble des changements proposés par le Groupe d’experts.

On trouve dans la littérature des arguments en faveur d’un taux d’inclusion allant d’un minimum de 20 % à un maximum de 70 %. Plusieurs universitaires estiment qu’on devrait viser la fourchette inférieure – de l’ordre de 20 à 30 %. Le soutien apporté à un taux d’inclusion inférieur remonte à un rapport de 1982 du Conseil économique du Canada.²⁴ D’autres sont d’avis que 30 % des revenus des ressources naturelles devraient être exclus (soit à peu près le taux de l’impôt fédéral) alors que le reste (70 %) devrait être assujetti à la péréquation. Certains sont également en faveur d’un taux d’inclusion de 70 % parce qu’il correspond à la solution générique déjà adoptée dans les cas où la majeure partie d’une assiette fiscale particulière se trouve dans une province.

Le Groupe d’experts a étudié tous ces arguments et surtout évalué l’incidence des divers scénarios sur chacune des provinces bénéficiaires. À notre avis, un taux d’inclusion de 50 % combine les mérites des divers arguments et produit les résultats les plus raisonnables pour toutes les provinces bénéficiaires, tout particulièrement lorsqu’il est combiné à l’ensemble des changements proposés par le Groupe d’experts.

Si une partie des revenus des ressources naturelles doit être incluse dans la péréquation, comment doit-on mesurer ces revenus?

Pour mesurer toutes les grandes assiettes fiscales incluses dans la formule de péréquation, on utilise le RFR, lequel donne en général de bons résultats, tout particulièrement si l’on adopte les recommandations du Groupe d’experts visant à simplifier le Régime. Cependant, dans le cas des revenus des ressources naturelles, le RFR s’est complexifié, au point de compter maintenant 14 assiettes fiscales. Il est permis de croire que le régime actuel va devenir encore plus complexe à l’avenir afin de tenir compte de la dynamique d’une industrie en mutation et du contexte fiscal. Le RFR pose en outre de sérieux problèmes de mesure lorsqu’il est appliqué aux revenus des ressources naturelles.

Le RFR pose de sérieux problèmes de mesure lorsqu’il est appliqué aux revenus des ressources naturelles.

Le Groupe d’experts a examiné un certain nombre de solutions de rechange au RFR actuel, dont l’utilisation des revenus réels, l’instauration d’une assiette fiscale fondée sur le produit intérieur brut (PIB) global du secteur des ressources naturelles et l’élaboration d’une nouvelle mesure de la rente économique.

Si l’on considère que le Programme de péréquation a pour objet de refléter les pratiques des provinces, il y a lieu de préconiser le remplacement d’un RFR trop complexe et d’une exactitude douteuse par les revenus réels. Selon cette méthode, plutôt que d’estimer le montant que les provinces pourraient percevoir sous forme de redevances en se basant sur des calculs détaillés mais inexacts, la péréquation reposerait sur les revenus que les provinces reçoivent réellement.

Une deuxième option, l’instauration d’une assiette fiscale fondée sur le PIB du secteur des ressources naturelles, consisterait à calculer la valeur de la production de tous les sous-secteurs des ressources naturelles dans une province pour établir une nouvelle assiette fiscale. Les travaux initiaux effectués pour le Groupe
d’experts portent à croire que cette option est peut-être valable à long terme, mais qu’elle nécessiterait beaucoup de travail et d’analyse.

Une troisième option consisterait à élaborer une nouvelle mesure de la rente économique. La rente économique est la différence entre le prix de vente d’un bien ou d’un service et son coût de production, y compris le rendement normal de l’investissement. Dans le cas de ressources telles que le pétrole et le gaz, il existe une différence entre les cours établis sur les marchés internationaux et le coût de production. Comme les provinces sont propriétaires des ressources, elles sont aussi en mesure de s’approprier une partie de cet écart, la rente économique, en faisant payer des redevances aux entreprises qui exploitent les ressources et en accordant des concessions sur les terres de la Couronne.

« [...] les provinces savent maximiser les revenus de façon rationnelle et intelligente. Cela signifie que les recettes perçues devraient servir d’assiette fiscale aux fins de la formule. » [TRADUCTION] - Thomas Courchene26

Le défi consiste alors à mettre au point une mesure qui reflète avec exactitude la rente économique qu’une province pourrait tirer de l’exploitation des ressources naturelles. Le Groupe d’experts estime qu’une mesure de la rente économique serait excessivement complexe et nécessiterait un grand nombre d’hypothèses.

À la lumière de ces évaluations, le Groupe d’experts est d’avis que l’utilisation des revenus réels est préférable au RFR actuel ou à une nouvelle mesure de la rente économique.

Un danger possible, si l’on utilise les revenus réels dans la formule, est que cela incite les provinces à manipuler leurs taux de redevance afin de maximiser le montant qu’elles pourraient recevoir au titre de la péréquation. L’adoption d’un taux d’inclusion de 50 %, combiné à un certain nombre de mécanismes de lissage exposés dans les recommandations qui suivent, contribuera à réduire au minimum cette possibilité.

Une question qui a été soulevée au sujet des revenus provenant du pétrole et du gaz est de savoir si les revenus tirés de ces sources devraient être comptés intégralement aux fins de la péréquation, ou si les revenus affectés à des mécanismes d’épargne comme les fonds du patrimoine devraient être exclus parce qu’ils ne servent pas à offrir des services publics. Après examen de la question, le Groupe d’experts a conclu qu’il est difficile de maintenir cette distinction dans un contexte où les provinces peuvent emprunter sur les marchés financiers. Si l’on ne comptait pas les revenus tirés des ressources qui sont mis de côté, les provinces pourraient être tentées d’épargner les revenus des ressources et de contracter des emprunts garantis par cet actif pour financer leurs dépenses courantes. Pour cette raison, le Groupe d’experts recommande que tous les revenus que les provinces tirent du pétrole et du gaz soient comptés comme revenus des ressources naturelles aux fins de la péréquation.

Le Groupe d’experts ne voit pas pourquoi il faudrait faire des distinctions entre les différents types de revenus tirés des ressources naturelles. Ces revenus devraient donc tous être traités de la même façon, qu’ils proviennent du pétrole et du gaz, des ressources continentales ou extracôtières, de l’exploitation forestière, de la potasse, d’autres minéraux ou de l’hydroélectricité.

La mesure de la capacité fiscale relative à l’hydroélectricité mérite une attention particulière. Les provinces possédant d’importantes ressources hydroélectriques ont généralement choisi de recourir à des sociétés d’État pour en assurer l’exploitation et la distribution. Elles ont également décidé, dans la plupart des cas, de fournir l’électricité à leurs résidents à des tarifs inférieurs au plein prix. Plutôt que de capter la « rente économique » pour générer des recettes publiques, ces provinces font bénéficier leurs résidents d’une électricité à bas prix.

Selon le RFR actuel, une partie des revenus tirés de l’hydroélectricité par les provinces est prise en compte dans une assiette fiscale (l’assiette de la location d’énergie hydroélectrique), alors qu’une partie des bénéfices des sociétés d’État versés aux gouvernements provinciaux est considérée comme des bénéfices
d’entreprises privées. Certains estiment que cette méthode sous-estime la
capacité fiscale des provinces dans les cas où elles pratiquent des tarifs inférieurs à la pleine valeur économique de l’électricité.

Le Groupe d’experts a examiné un certain nombre d’options pour le traitement de l’hydroélectricité dans la formule de péréquation. Fidèle en cela à sa position selon laquelle les revenus des ressources naturelles devraient tous être traités de la même façon, il estime que l’actuelle assiette fiscale de la location d’énergie hydroélectrique devrait être incorporée à une assiette fiscale unique des revenus des ressources et mesurée à l’aide des revenus réels. Il recommande en outre que les bénéfices versés par les sociétés d’État oeuvrant dans l’extraction et l’exploitation des ressources naturelles, y compris l’hydroélectricité, soient inclus dans les revenus tirés des ressources par la province au lieu d’être considérés comme des revenus d’entreprise.

Conformément aux principes du Groupe d’experts, la péréquation devrait assurer l’équité entre les provinces. Elle ne devrait cependant pas amener les provinces moins bien nanties à disposer d’une capacité fiscale supérieure à celle des provinces qui ne bénéficient pas de la péréquation.

Conformément aux principes du Groupe d’experts, la péréquation devrait assurer l’équité entre les provinces. Elle ne devrait cependant pas amener les provinces moins bien nanties à disposer d’une capacité fiscale supérieure à celle des provinces qui ne bénéficient pas de la péréquation.

La recommandation du Groupe d’experts visant à inclure 50 % des revenus provenant des ressources naturelles dans la formule de péréquation profitera aux provinces bénéficiaires qui tirent des revenus de ces ressources. Toutefois, dans certains scénarios, une province bénéficiaire telle que la Colombie-Britannique, Terre-Neuve-et-Labrador ou la Saskatchewan pourrait avoir en fin de compte une capacité fiscale supérieure, après péréquation, à celle d’une province non bénéficiaire comme l’Ontario. Cela va à l’encontre du principe fondamental d’équité qui devrait sous-tendre tout changement apporté au Programme de péréquation.

Le Groupe d’experts recommande donc que soit mis en place un plafond. Il est d’avis que, pour établir la capacité fiscale d’une province après péréquation et déterminer si elle est admissible à cette dernière, il faudrait prendre en compte
100 % des revenus qu’elle tire des ressources naturelles. Si la capacité fiscale ainsi déterminée était supérieure à celle de la province non bénéficiaire la moins bien nantie, le droit de péréquation de la première province serait plafonné. Certains pourraient estimer que, pour diverses raisons, il ne convient pas de prendre en considération la totalité des revenus provenant des ressources naturelles, mais, en l’absence d’informations fiables et comparables, le Groupe d’experts est d’avis qu’il convient de tenir compte de 100 % des revenus des ressources naturelles pour établir la capacité fiscale d’une province en vue de calculer le plafond.

Le Groupe d’experts est conscient que la mise en œuvre du plafond recommandé est compliquée par l’existence des accords sur leurs ressources extracôtières conclus avec Terre-Neuve-et-Labrador et la Nouvelle-Écosse. Pour ce qui est de la Nouvelle-Écosse, sa capacité fiscale reste inférieure à celle de la province non bénéficiaire la moins bien nantie, de sorte que le plafond ne s’applique pas. En ce qui concerne Terre-Neuve-et-Labrador, cependant, la combinaison de la mise en valeur des ressources dans la province et de la révision de la formule de péréquation recommandée par le Groupe d’experts fait en sorte que la capacité fiscale (incluant les recettes autonomes provinciales, les paiements liés aux accords extracôtiers et les droits de péréquation) devrait être supérieure, selon les
prévisions, à celle de la province non bénéficiaire la moins bien nantie.

De l’avis du Groupe d’experts, ce résultat va à l’encontre d’un principe fondamental. Il n’entre toutefois pas dans le mandat du Groupe d’experts de proposer que les accords extracôtiers en question soient modifiés. Il n’en demeure pas moins que, selon le Groupe d’experts, le principe en cause ici devrait être maintenu. Si la capacité fiscale de Terre-Neuve-et-Labrador après péréquation est supérieure à celle de la province non bénéficiaire la moins bien nantie, le plafond devrait s’appliquer, malgré l’existence des accords, et la province ne devrait pas recevoir de paiements de péréquation qui lui font dépasser le plafond. Le Groupe d’experts croit savoir que, en vertu de l’accord conclu par la province en 2005, Terre-Neuve-et-Labrador est protégé contre les pertes au titre des paiements de péréquation. Il incombe donc au gouvernement fédéral de déterminer la façon de régler cette question. Selon le Groupe d’experts, les principes de la péréquation ne devraient pas être battus en brèche, pas plus que le Programme de péréquation ne devrait être modifié pour tenir compte de ces accords extracôtiers.

L’annexe 10 traite plus en détail de la façon dont est calculé le plafond de
capacité fiscal.

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