Annexe 3: La Formule de financement des territoires – Bref historique

La Formule de financement des territoires (FFT) est le principal transfert fédéral aux gouvernements territoriaux. Elle a été créée en 1985 par le gouvernement fédéral en vue de verser des transferts inconditionnels aux gouvernements territoriaux. Les gouvernements territoriaux pouvaient ainsi offrir à leurs citoyens des niveaux de programmes et de services publics qui soient sensiblement comparables à ceux offerts aux autres Canadiens, et ce, à des niveaux d’imposition sensiblement comparables, en tenant compte des coûts élevés de prestation des services dans les territoires et de la capacité territoriale plus limitée de percevoir des revenus.

Comme le montre la Figure 1, les subventions au titre de la FFT versées aux territoires devraient s’établir à 2,07 milliards de dollars en 2006-2007. Cela se chiffre entre 16 274 $ et 27 396 $ par habitant selon le territoire (voir la Figure 2). En comparaison, dans le cadre de la péréquation, le paiement le plus élevé par habitant versé à un gouvernement provincial devrait s’élever à 2 022 $, à l’Île-du-Prince-Édouard, en 2006-2007.¹

Figure 1 – Paiements totaux au titre de la FFT, 1993-1994 à 2006-2007

Source : Ministère des Finances du Canada; Droits au titre de la FFT pour 2006–2007 annoncés en novembre 2005 par le ministre des Finances du Canada avec des calculs basés sur les données d’octobre 2005.

Figure 2 – Subventions au titre de la FFT, par territoire, 1993-1994 à 2006-2007

Source : Ministère des Finances du Canada; Droits au titre de la FFT pour 2006–2007 annoncés en novembre 2005 par le ministre des Finances du Canada avec des calculs basés sur les données d’octobre 2005.

En 2005-2006, la FFT représente plus de 60 % des revenus budgétaires du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest, et 81 % de celles du Nunavut.²

Avant l’instauration de la FFT en 1985, le gouvernement fédéral transférait des fonds aux gouvernements territoriaux, mais ceux-ci n’étaient pas calculés selon une formule. Le ministère des Affaires indiennes et du Nord du Canada finançait en effet les territoires programme par programme (p. ex., éducation, infrastructure, logement, etc.). Les gouvernements territoriaux devaient faire approuver leurs décisions de dépense par le gouvernement fédéral et ne pouvaient pas être tenus clairement responsables auprès des habitants des territoires de leurs décisions de dépense.

1985 à 2004

Cette méthode de financement des gouvernements territoriaux (Yukon et Territoires du Nord-Ouest) a été remplacée en 1985 par une formule visant à combler l’écart en vertu des nouveaux arrangements sur la Formule de financement des territoires. Selon cette nouvelle méthode, chaque gouvernement territorial recevait une subvention annuelle au titre de la FFT (c.-à-d. un seul important transfert en espèces inconditionnel) du gouvernement fédéral, qu’il pouvait répartir et dépenser selon ses priorités. À partir de ce moment-là, les gouvernements territoriaux pouvaient être tenus responsables auprès des électeurs des territoires, et non des autorités fédérales, de leurs choix de politique et de leur gestion budgétaire.

De 1985 à 2004, la subvention au titre de la FFT a été régie par des accords conclus entre chaque gouvernement territorial et le gouvernement fédéral. Ces accords avaient une durée limitée, en général cinq ans, et ils étaient renégociés ou reconduits pour la période de financement subséquente. Même si la formule était modifiée à chaque renouvellement, la structure de base de la FFT est demeurée intacte jusqu’en octobre 2004, soit jusqu’àl’instauration du nouveau cadre.

Chaque année, le montant de la subvention à verser au territoire était calculé selon une formule qui servait à faire ce qui suit :

• Éstimer la somme que devrait dépenser le gouvernement territorial pour offrir des niveaux de service qui soient sensiblement comparables à ceux offerts par les gouvernements provinciaux. Ce mécanisme de mesure des besoins en dépenses s’appelait la base des dépenses brutes (BDB).

• Mesurer la capacité du gouvernement territorial de générer des revenus à l’aide de ses propres sources à des niveaux d’imposition qui sont sensiblement comparables à ceux établis par les provinces. Parmi ces revenus figuraient non seulement les impôts, taxes et frais qu’il pouvait imposer mais aussi quelques-uns des autres transferts qu’il recevait du gouvernement fédéral. Ce mécanisme de mesure s’appelait les revenus admissibles.

• Calculer un montant de subvention égal à l’écart entre la BDB, variable de remplacement des besoins en dépenses, et les revenus admissibles (voir l’Encadré 1).

Base des dépenses brutes (BDB)

La BDB n’avait pas pour objet de mesurer ce que le gouvernement territorial dépensait réellement au cours d’une année donnée. Elle visait plutôt à déterminer approximativement la capacité fiscale totale nécessaire pour offrir aux habitants des territoires des niveaux de programmes et de services publics « sensiblement comparables » à ceux offerts par les provinces. On avait délibérément décidé de ne pas lier la BDB, et par conséquent le montant de la subvention au titre de la FFT, aux dépenses réelles des territoires. Les gouvernements territoriaux ne pouvaient donc pas augmenter le montant de leur subvention en dépensant davantage. De même, leur subvention ne pouvait pas diminuer s’ils réduisaient leurs dépenses. Le même principe s’applique à la péréquation, qui mesure les revenus potentiels – et non-réels – générés par les provinces.

Pour la BDB, on a calculé une valeur de référence en se basant sur les revenus de chaque gouvernement territoriale dans chaque territoire en 1982-1983. À ce moment-là, la BDB était considérée comme étant suffisante pour permettre aux territoires de répondre à leurs besoins en dépenses. Ce montant était beaucoup plus élevé que celui alors dépensé par les provinces, témoignant des coûts élevés et des circonstances uniques de la prestation de programmes et de services « sensiblement comparables » dans les territoires.

Par la suite, cette BDB de référence a été indexée chaque année pour tenir compte de la croissance des dépenses publiques au fil du temps. Pour établir ce facteur d’indexation, on a supposé que, pour assurer la comparabilité, les dépenses des gouvernements territoriaux devraient suivre le taux de croissance des dépenses des gouvernements provinciaux et des administrations locales, pour des programmes et des services similaires, au « sud du 60e ». À compter de 1990, le « facteur d’indexation » de la BDB de la formule a tenu compte aussi de la variation de la population de chaque territoire par rapport à l’ensemble du Canada.

Cette BDB de « base », décrite dans l’Encadré 2, a fait l’objet d’autres ajustements.

On a haussé la BDB chaque fois que les territoires assumaient de nouvelles responsabilités du ministère des Affaires indiennes et du Nord du Canada (transferts de programme) ou d’autres programmes fédéraux (par ex., les ententes sur le développement du marché du travail).

• Des ajustements techniques ont été apportés à la BDB pour que le montant de la subvention ne soit pas touché par inadvertance. Par exemple, lors du renouvellement en 1995, par suite de l’introduction de l’incitation au développement économique dans la partie de la formule relative aux revenus (décrite ci-dessous), il a fallu modifier en conséquence la BDB.

• Dans le budget de 1995, le gouvernement fédéral a réduit de 5 % la BDB de 1996-1997 de chaque territoire, dans le cadre des mesures globales de restriction budgétaire.

• Lorsque le Nunavut a été créé en 1999, on a divisé la BDB des anciens Territoires du Nord-Ouest entre le Nunavut et les Territoires du Nord-Ouest post-division, en se basant sur un ratio des dépenses historiques (RDH) de 46 % pour le Nunavut et de 54 % pour les Territoires du Nord-Ouest. On a aussi majoré la BDB combinée en vue de tenir compte des déséconomies d’échelle consécutives au fonctionnement de deux gouvernements plutôt que d’un gouvernement.

Revenus admissibles

Outre la subvention au titre de la FFT, les gouvernements territoriaux ont deux types de revenus : d’autres paiements de transfert du gouvernement fédéral et les revenus autonomes qu’ils génèrent eux-mêmes. Il est à noter que les deux sont pris en compte dans la composante revenus admissibles de la FFT.

Même si la subvention au titre de la FFT est le principal paiement de transfert versé aux territoires, ils reçoivent aussi le Transfert canadien en matière de santé (TCS) et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TSC). Ils bénéficient de plus de divers autres petits transferts fédéraux, dont certains étaient pris en compte dans le calcul des revenus admissibles aux fins de la FFT. La majorité de ces petits transferts, toutefois, ne faisaient pas partie des revenus admissibles pour les territoires, et ils n’influaient donc pas sur le montant de la subvention au titre de la FFT.

Les revenus que les territoires génèrent eux-mêmes, les revenus autonomes, prennent diverses formes, comme les impôts et taxes, les droits de délivrance des permis, les frais d’utilisation des services et le rendement des investissements. Alors que les paiements de transfert faisaient partie des revenus admissibles dans le calcul des montants réels reçus par les territoires, la plupart des revenus autonomes en étaient exclus. En fait, dans la formule, ils servaient à calculer le montant potentiel qu’un gouvernement territorial pourrait percevoir s’il déployait un effort fiscal raisonnable. Ce montant était appelé les revenus autonomes hypothétiques d’un territoire.

Cela signifie que les gouvernements territoriaux ne pouvaient pas augmenter le montant de leur subvention en réduisant leurs niveaux d’imposition. De même, si les gouvernements décidaient de relever leurs niveaux d’imposition, leur subvention au titre de la FFT ne pouvait pas être réduite.

La formule permettait de mesurer les revenus autonomes hypothétiques potentiels comme suit :

• Il fallait déterminer à combien se seraient chiffrés les revenus réels si le gouvernement territorial n’avait pas rajusté ses taux d’imposition depuis l’année de référence (1992-1993 dans les versions récentes de la Formule).

• Il fallait établir ensuite à combien se seraient élevés les revenus (selon les taux d’impositon de 1992-1993), si le territoire avait déployé un effort fiscal raisonnable cette année-là. Dans la formule, cela s’appelait le facteur de rattrapage (FR).

• Pour effectuer ce calcul, il fallait notamment rajuster la mesure de l’effort fiscal pour reconnaîre que les gouvernements territoriaux ne peuvent vraisemblablement faire le même effort que les gouvernements provinciaux habitant dans le Sud, compte tenu des coûts plus élevés observés dans les territoires. Pour cette raison, on appliquait un facteur d’actualisation du Nord au taux d’imposition national moyen pour établir l’effort fiscal territorial « raisonnable ».

• Il fallait aussi indexer le montant des revenus de « rattrapage » (1992-1993) en proportion du relèvement de l’effort fiscal de la plupart des provinces pendant cette période. Dans la formule, on s’attend à ce que les territoires augmentent leur effort fiscal au même taux pour le maintenir à un niveau « raisonnable ». Cet ajustement s’appelait le facteur de maintien à niveau (FMN).

• Les effets cumulatifs de la multiplication du FR, du FMN et du taux d’actualisation du Nord (15 %) s’appelaient le facteur de rajustement lié à l’effort fiscal (FREF). Les répercussions du FREF ont mené à l’instauration d’autres ajustements, décrits ci-dessous.

Certains revenus autonomes (p. ex., les amendes judiciaires, les revenus d’intérêt) n’étaient pas intégralement contrôlés par les gouvernements territoriaux et n’étaient donc pas assujettis au rajustement entre les revenus réels et les revenus potentiels. Pour ces sources de revenus, les revenus réels étaient inclus directement dans le calcul des revenus admissibles. Quelques sources de revenus étaient entièrement exclues des revenus admissibles, dont celles qui avaient été créées depuis l’instauration de la FFT en 1985, en vue de permettre aux gouvernements territoriaux d’augmenter leurs revenus autonomes. Cela permettait aussi aux gouvernements territoriaux de bénéficier des nouveaux programmes de transfert fédéraux sans qu’ils soient contrebalancés par une réduction de la subvention au titre de la FFT.

Les revenus des ressources naturelles méritent une attention spéciale. Sur le plan constitutionnel, le gouvernement fédéral a compétence sur l’administration et le contrôle des ressources naturelles des territoires, dont le droit d’imposer des taxes et des redevances. Le gouvernement du Canada s’emploie à céder ces responsabilités dans le cadre de la politique générale visant à soutenir le développement politique et économique des territoires. Ce processus est terminé au Yukon et en cours dans les Territoires du Nord-Ouest, et le gouvernement du Canada s’est engagé à amorcer des discussions similaires avec le Nunavut.

Par suite de la cession des responsabilités au Yukon, les revenus qu’il tire des ressources naturelles ne sont pas inclus dans le calcul des revenus admissibles au titre de la FFT. À l’aide d’un processus distinct de partage des revenus, on établit plutôt le montant des revenus des ressources que le gouvernement territorial peut conserver après compensation distincte de sa subvention au titre de la FFT.

Autres caractéristiques de la FFT

Est abordée brièvement ci-dessous l’évolution quelque peu complexe de la Formule au fil des années, avant l’instauration du nouveau cadre en octobre 2004.

Plafond – En 1988, la Formule s’est vu ajouter un « plafond lié au produit intérieur brut (PIB) ». Le plafond visait à limiter la croissance annuelle du facteur des dépenses des gouvernements provinciaux et des administrations locales (P-L) dans le facteur de majoration des dépenses brutes ajustées en fonction de la population (FMDBP). Il correspondait à la moyenne mobile triennale de croissance du PIB nominal du Canada. Si le taux de croissance du P-L dépassait le plafond une année donnée, la valeur abaissée du plafond lié au PIB était utilisée pour calculer le FMDBP annuel. La BDB à plafond abaissé devenait alors le point de départ pour calculer le montant de la BDB de l’année suivante. Ainsi, si le plafond s’appliquait une année, la BDB et la subvention au titre de la FFT étaient réduites de façon permanente. Cet aspect transformateur du plafond a été modifié lors du renouvellement en 1999 et éliminé à compter de 2002-2003.

Restrictions budgétaires de 1995 – Dans le budget de 1995, le gouvernement fédéral a annoncé deux modifications à la formule. Premièrement, il a gelé le montant des subventions pour 1995-1996 au niveau de 1994-1995. Deuxièmement, pour 1996-1997, il a réduit de 5 % la BDB de chaque territoire. La première modification était une mesure ponctuelle, qui n’a pas influé sur le montant de la BDB ou de la subvention des exercices subséquents. La deuxième modification, cependant, ayant changé la BDB en 1996-1997, a eu un effet permanent.

Bonification du TCS et du TSC (TSCPS) – À compter du budget de 1999, le gouvernement fédéral a augmenté les montants versés au titre du Transfert canadien en matière de santé (TCS) et du Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TSC). Normalement, sur le plan financier, les territoires n’auraient pas bénéficié de cette hausse, car on en aurait tenu compte dans le calcul des revenus admissibles et cela aurait fait diminuer la subvention au titre de la FFT, et ce, exactement du même montant. Toutefois, on a convenu que les territoires devraient profiter du financement supplémentaire. On a donc modifié la définition des revenus admissibles pour en exclure la majoration du TCS et du TSC (TCSPS) pour 1999-2000 et les années subséquentes.

Incitation au développement économique (IDE) – Dans le cadre du renouvellement en 1995, on a ajouté l’IDE à la formule (voir l’Encadré 4). L’IDE était un ajustement qui visait à réduire de 20 % le montant des revenus autonomes hypothétiques avant le calcul de la subvention au titre de la FFT. De nature prospective, l’IDE n’avait pas pour objet de faire augmenter les subventions au titre de la FFT versées aux territoires en 1999-2000. On a donc réduit la BDB de 1999 du même montant à titre de revenus admissibles, pour que la mise en œuvre de l’IDE soit neutre au chapitre des revenus la première année (1999-2000).

Plancher – Lors du renouvellement en 1999, la formule s’est vu ajouter un plancher, qui s’appliquait les années où les dépenses des gouvernements provinciaux et des administrations locales diminuaient de plus de 1 % par rapport à l’année précédente. Le plancher limitait à 1 % le repli de la BDB en résultant.

Le dernier renouvellement quinquennal préétabli a eu lieu en 2004. En préparation du renouvellement, on a convenu d’apporter un certain nombre de modifications techniques à la FFT, dont l’élimination du plafond, ainsi que l’augmentation de la BDB des trois territoires.

Comme les modalités du renouvellement n’avaient pas encore été arrêtées en avril 2004, les paiements au titre de la FFT se sont poursuivis conformément aux accords de 1999-2004, mais devaient être révisés rétroactivement par la suite. En fin de compte, le nouveau cadre, annoncé en octobre 2004, a remplacé l’accord d’avril 2004, qui n’a jamais été parachevé.

Le nouveau cadre

En octobre 2004, au terme d’une réunion des premiers ministres, le gouvernement fédéral a annoncé un nouveau cadre pour la péréquation et la FFT. Le nouveau cadre prévoit la hausse de la FFT sur une période de dix ans et suspend la formule de répartition, en attendant les résultats de l’examen mené par le Groupe d’experts sur la péréquation et la Formule de financement des territoires. Il a été établi par voie législative le 10 mars 2005. Voici des détails :

• Le fonctionnement normal de la FFT, dont les modifications découlant du renouvellement d’avril 2004, a été mis en suspens. Les paramètres de la FFT (BDB, revenus admissibles, FMDBP, compensation au titre du TSC et du TCS, IDE) ne joueraient pas un rôle dans la détermination de la subvention au titre de la FFT versée aux gouvernements territoriaux pendant l’examen de la formule de répartition.

• L’enveloppe totale de la FFT pour les trois territoires a été établie à 1,9 milliards de dollars pour 2004-2005 et à 2 milliards de dollars pour 2005-2006. Par la suite, elle augmenterait de 3,5 % par année, pour être examinée en 2009-2010.

• Pour 2004-2005 et 2005-2006, le montant de la subvention ne serait pas établi selon trois formules distinctes conformément aux accords sur la FFT. Les trois territoires recevront plutôt une part fixe des 1,9 milliards de dollars en 2004-2005 et des 2,07 milliards de dollars en 2005-2006, basée sur les moyennes mobiles triennales. Pour établir la part de chaque territoire, on s’est basé sur la taille relative de la subvention qui leur a été versée en 2002-2003, en 2004-2004 et en 2004-2005, la plus importante pondération ayant été attribuée à la dernière année.

• En novembre 2005, le ministre des Finances du Canada a annoncé que, pour 2006-2007, la répartition des 2,07 milliards de dollars allait être basée sur la même approche que celle qui a été utilisée pour 2004-2005 et 2005-2006 et les données les plus récentes.

• Selon le nouveau cadre, la subvention au titre de la FFT est maintenant établie conformément à la loi fédérale applicable, et non aux termes des accords conclus entre le gouvernement fédéral et chacun des territoires.

1. Droits de péréquation pour 2006–2007 annoncés par le ministre des Finances du Canada en novembre 2005 avec des calculs basés sur les données d’octobre 2005.
   
2. Ces proportions sont basées sur les estimations révisées de revenus de 2005-2006 pour chaque territoire dans leurs budgets 2006-2007.

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