Annexe 4: Nouvelle approche pour la Formule de financement des territoires

Chaque année, les territoires reçoivent du financement grâce à la Formule de financement des territoires (FFT). Le Groupe d’experts s’est vu demander de donner des conseils au sujet de la façon de répartir ce financement entre les territoires, et ce, en tenant compte de ce qui suit :

• la méthode actuelle de la base des dépenses brutes (BDB);

• le traitement des diverses sources de revenus des territoires, comme les ressources naturelles;

• la mesure de l’effort fiscal territorial;

• les autres méthodes visant à mesurer la capacité fiscale, y compris celles qui sont basées sur des variables macroéconomiques;

• s’il y a lieu, d’autres indicateurs des besoins en dépenses.

Dans la présente annexe, le Groupe d’experts expose les principaux changements qu’il propose d’apporter à la FFT, explique l’approche qu’il a utilisé pour examiner les répercussions financières, effectue un certain nombre de comparaisons et de prévisions et conclut en abordant la stabilité et la prévisibilité.

Changements que le Groupe d’experts propose d’apporter à la FFT

Le Groupe d’experts recommande de retourner à une formule visant à combler l’écart pour calculer les droits au titre de la FFT, établis séparément pour chaque territoire, comme suit :

Les nouvelles bases de fonctionnement

Les nouvelles bases de fonctionnement faisant partie de la formule sont établies à l’aide de deux composantes, les assiettes de fonctionnement multipliées par le facteur de majoration des dépenses brutes rajustées en fonction de la population (FMDBP).

Les nouvelles bases de fonctionnement ne visent pas à mesurer ce qu’un gouvernement territorial dépense réellement chaque année. Elles constituent plutôt des variables de remplacement ayant pour objet d’établir la capacité fiscale totale nécessaire pour offrir des niveaux de programmes et de services publics aux habitants des territoires qui sont sensiblement comparables à ceux offerts par les provinces.

Le Groupe d’experts recommande que de telles nouvelles bases de fonctionnement soient créées à compter de 2005-2006. Elles équivaudraient à la somme de la subvention au titre de la FFT prévue dans le nouveau cadre plus la valeur du bloc de revenus pour la même année. Pour obtenir le montant des nouvelles bases de fonctionnement en 2006-2007, on multiplierait les nouvelles bases de fonctionnement de 2005-2006 pour chaque territoire par le FMDBP de 2006-2007.

FMDBP

Les nouvelles bases de fonctionnement initiales devraient être rajustées chaque année pour chacun des territoires, en se basant sur la croissance relative de la population et des dépenses provinciales-locales. Il s’agit là du FMDBP utilisé dans la FFT antérieure. Pour qu’il puisse répondre à l’évolution de la situation dans chaque territoire, le Groupe d’experts recommande que les données utilisées dans le calcul du FMDBP demeurent ouvertes pendant trois ans.

Bloc de revenus

Dans la FFT antérieure, la mesure de la capacité fiscale admissible comprenait un certain nombre de facteurs, dont le facteur de rajustement lié à l’effort fiscal (FREF composé d’un facteur de rattrapage qui mesurait l’effort fiscal territorial en 1992-1993, d’un facteur de maintien à niveau distinct qui permettait de mettre à jour l’effet du facteur de rattrapage chaque année et d’un facteur d’actualisation du Nord constant) et d’une Incitation au développement économique (IDE) de 20 %. Pour mesurer la capacité fiscale, le Groupe d’experts propose d’utiliser la méthode des taux d’imposition nationaux moyens pour mesurer la valeur de sept assiettes fiscales chaque année, avec un taux d’inclusion de 70 %.

Méthode utilisée pour calculer les répercussions financières de l’approche du Groupe d’experts

Le Groupe d’experts a décidé de présenter les répercussions financières de sa approche sur la période de renouvellement quinquennale régulière, de 2005-2006 à 2009-2010. Les répercussions financières de l’approche du Groupe d’experts sont comparées aux droits au titre de la FFT que les territoires ont reçus aux termes du nouveau cadre et à la FFT antérieure.

Les nouvelles assiettes de fonctionnement de départ pour chaque territoire pour l’année de référence 2005-2006 sont équivalents au total de la subvention au titre de la FFT pour 2005-2006 prévue dans le nouveau cadre et des revenus territoriaux estimatifs cette année-là établis au moyen de l’approche du Groupe d’experts. Par la suite, on rajuste chaque année les nouvelles assiettes de fonctionnement en se basant sur la croissance relative de la population de chaque territoire comparativement au Canada et l’augmentation des dépenses provinciales et locales mesurée par le FMDBP. Le ministère des Finances du Canada a fourni les estimations établies à l’aide du FMDBP pour chaque territoire et basées sur les données du Conference Board du Canada.

Pour calculer le bloc de revenus pour chaque territoire, on a estimé sept assiettes fiscales au moyen du Régime fiscal représentatif (RFR). On a ensuite réduit de 30 % la somme des sept assiettes fiscales pour tenir compte du taux d’inclusion de 70 % recommandé par le Groupe d’experts.

Selon l’approche du Groupe d’experts, les revenus inclus dans la formule seraient inférieurs aux revenus admissibles pris en compte dans la FFT antérieure, même après tous les ajustements apportés aux revenus des territoires en vertu de cette dernière. Par exemple, en 2005-2006, le bloc de revenus des Territoires du Nord-Ouest se chiffrerait à 152 millions de dollars, comparativement à des revenus admissibles de 181 millions de dollars en vertu de la FFT antérieure. La différence est attribuable à un certain nombre de facteurs, dont l’utilisation du RFR pour mesurer les revenus, la compensation de 30 % des revenus proposée par le Groupe d’experts et l’exclusion des autres transferts fédéraux.

On a aussi comparé les répercussions financières de l’approche du Groupe d’experts aux droits au titre de la FFT établis à l’aide de la FFT antérieure. Les estimations des droits au titre de la FFT selon la formule antérieure étaient fournies par le ministère des Finances du Canada.

Comparaison des répercussions financières de l’approche du Groupe d’experts, du nouveau cadre et de la FFT antérieure

Les répercussions financières de l’approche proposée par le Groupe d’experts sont basées sur l’information connue en février 2006 et les renseignements tirés du mémoire conjoint des territoires. Le coût global de la FFT et les droits de chaque territoire vont varier à mesure que seront disponibles des données plus à jour et que l’économie et la population des territoires changeront par rapport au Canada au fil du temps. Pour ces raisons, les répercussions financières des recommandations du Groupe d’experts, exposées dans la présente annexe, devraient être considérées comme visant à illustrer les incidences financières possibles.

L’approche du Groupe d’experts permet de fournir plus de financement aux territoires que soit le nouveau cadre établi par voie législative ou la FFT antérieure. Cela est attribuable à l’effet combiné de l’ajustement à la hausse de la BDB de chaque territoire, de la réinstauration du facteur de majoration des dépenses brutes rajustées en fonction de la population (FMDBP) et du taux d’inclusion de 70 % des revenus territoriaux.

Droits au titre de la FFT selon l’approche du Groupe d’experts comparativement au nouveau cadre – 2007-2008

Dans le Tableau 1, on compare le financement total au titre de la FFT selon l’approche proposée par le Groupe d’experts et ce que les territoires recevraient aux termes du nouveau cadre établi par voie législative, de 2005-2006 à 2007-2008. En vertu du nouveau cadre, le financement total versé aux territoires se chiffrerait à 2,14 milliards de dollars en 2007-2008. Selon l’approche du Groupe d’experts, les territoires recevraient 60 millions de dollars de plus cette année-là.

Tableau 1 – Comparaison de l’approche du Groupe d’experts et du nouveau cadre pour 2005-2006 à 2007-2008

Droits au titre de la FFT selon l’approche du Groupe d’experts comparativement à la FFT – 2007–2008

Le Tableau 2 montre que, en 2007-2008, les territoires recevraient 123 millions de dollars de plus en financement selon l’approche du Groupe d’experts, comparativement à la FFT antérieure. Les Territoires du Nord-Ouest recevraient 40 millions de dollars de plus, le Nunavut 48 millions de dollars de plus, et le Yukon 35 millions de dollars de plus. Par habitant, cela se traduit par un gain de 918 dollars pour les Territoires du Nord-Ouest, de 1 591 dollars pour le Nunavut et de 1 126 dollars pour le Yukon.

Tableau 2 – Comparaison de la méthode du Groupe d’experts et de la FFT pour 2007-2008

Nota : Les totaux peuvent ne pas correspondre à la somme des chiffres car ils ont été arrondis au million le plus près.

Droits au titre de la FFT selon l’approche du Groupe d’experts comparativement aux droits annoncés – 2006-2007

Le Tableau 3 montre que, en 2007-2008, les territoires recevraient 133 millions de dollars de plus en financement selon l’approche proposée par le Groupe d’experts, comparativement aux droits pour 2006-2007 annoncés en novembre 2005. Les Territoires du Nord-Ouest recevraient 53 millions de dollars de plus, le Nunavut, 53 millions de dollars de plus, et le Yukon, 26 millions de dollars de plus. Par habitant, cela se traduit par un gain de 1 041 dollars pour les Territoires du Nord-Ouest, de 1 548 dollars pour le Nunavut et de 779 dollars pour le Yukon en 2007-2008.

Tableau 3 – Comparaison de l’approche du Groupe d’experts pour 2007-2008 et des droits de la FFT annoncés pour 2006-07, par territoire

Nota : Les totaux peuvent ne pas correspondre à la somme des chiffres, car ils ont été arrondis au million le plus près. Les droits de la FFT pour 2006-07 ont été annoncés par le ministre des Finances du Canada en novembre 2005, et ils sont basés sur les donnés d’octobre 2005.

Droits au titre de la FFT selon l’approche du Groupe d’experts comparativement au nouveau cadre établi par voie législative – 2005–2006 à 2009–2010

Le Tableau 4 montre que, sur une période de cinq ans, de 2005-2006 à 2009-2010, les territoires recevraient 285 millions de dollars de plus selon l’approche du Groupe d’experts, comparativement au nouveau cadre établi par voie législative. Les droits augmenteraient de 20 % durant cette période, par rapport à 15 % aux termes du nouveau cadre établi par voie législative.

Tableau 4 – Comparaison de l’approche du Groupe d’experts et du nouveau cadre, 2005-06 à 2009-10

Droits au titre de la FFT selon l’approche du Groupe d’experts comparativement à la FFT — 2005–2006 à 2009–2010

Le Tableau 5 montre que, entre 2005-2006 et 2009-2010, les territoires recevraient 549 millions de dollars de plus selon l’approche du Groupe d’experts, comparativement à la FFT antérieure. Selon les recommandations du Groupe d’experts, le financement au titre de la FFT augmenterait de 4 % par année, suivant en cela la hausse observée selon la FFT antérieure.

Tableau 5 – Comparaison de l’approche du Groupe d’Experts et de la FFT, 2005-06 à 2009-10

Stabilité et prévisibilité

Le Groupe d’experts a notamment comme mandat de formuler des recommandations visant à améliorer la prévisibilité et la stabilité de la FFT. Même si dans leur mémoire conjoint les territoires font valoir que le financement adéquat est la question clé, il importe aussi de réduire la volatilité des droits et d’accroître la capacité des territoires de prévoir ces droits, car ils constituent la majorité des revenus budgétaires territoriaux. Par exemple, en 2005-2006, la subvention au titre de la FFT a représenté entre 64 % et 81 % des revenus des territoires.

La stabilité et la prévisibilité ont été particulièrement importantes récemment pour les Territoires du Nord-Ouest. Comme l’illustrent les graphiques suivants, les revenus ont varié davantage dans ce territoire que dans les autres.

Figure 1 – Tendances des sources de revenus des Territoires du Nord-Ouest, 1984-1985 à 2005-2006

Source : Gouvernement du Canada, Statistique Canada, Système de gestion financière, 2005.

Figure 2 – Tendances des sources de revenus du Yukon, 1984-1985 à 2005-2006

Source : Gouvernement du Canada, Statistique Canada, Système de gestion financière, 2005.

Figure 3 – Tendances des sources de revenus du Nunavut, 1984-1985 à 2005-2006

Source : Gouvernement du Canada, Statistique Canada, Système de gestion financière, 2005.

Dans leur mémoire conjoint, les territoires affirment que, même si la stabilité et la prévisibilité sont des caractéristiques importantes, il importe plus que les droits au titre de la FFT répondent à l’évolution des revenus autonomes territoriaux que d’être stables au fil du temps. Ils ajoutent que, comme la FFT est la plus importante source de revenus pour eux, la subvention au titre de la FFT doit être adéquate et prévisible aux fins de budgétisation territoriale.¹

En examinant ces questions, le Groupe d’experts s’est concentré sur deux aspects de la FFT : le système d’estimation et de paiement complexe et les mécanismes de lissage visant à réduire la volatilité des droits au titre de la FFT d’une année à l’autre. De l’avis du Groupe d’experts, le nouveau cadre offre notamment comme avantage d’accroître la stabilité et la prévisibilité du financement global au titre de la FFT. Toutefois, il a réduit la stabilité et la prévisibilité des droits individuels, vu que la modification des revenus autonomes d’un territoire influe sur les droits au titre de la FFT des autres territoires. Selon le Groupe d’experts, il se peut bien que les droits au titre de la FFT d’un territoire donné ne soient pas plus stables ou prévisibles aux termes du nouveau cadre qu’en vertu de la FFT antérieure.

Le Groupe d’experts estime que le gouvernement fédéral et les gouvernements territoriaux partageraient de façon plus équitable les risques financiers de l’évolution de l’économie des territoires selon la nouvelle approche. À son avis, le risque financier couru par les territoires serait moindre selon leur proposition parce que la nouvelle mesure des revenus comprendrait seulement 45 % à 67 % des revenus autonomes, à un taux d’inclusion de 70 %, et exclurait les autres transferts fédéraux.² Cela signifie que la FFT pourrait répondre aux changements apportés à la plupart des principales sources de revenus des territoires.

En ce qui a trait à la question du système d’estimation et de paiement, le Groupe d’experts estime que la FFT devrait répondre à l’évolution des revenus autonomes des territoires et des dépenses provinciales-locales et à la variation de la population. Il reconnaît que le principe qui sous-tend le système à huit estimations vise à faire en sorte que les droits de l’année en cours soient basés sur les données disponibles pour les activités de cette année-là, les estimations subséquentes étant révisées à mesure que sont connues des données plus exactes.

Le Groupe d’experts reconnaît que le système d’estimation et de paiement de la FFT est complexe, mais il ne recommande pas de modifier le processus actuel. Pour que le facteur de majoration (FMDBP) puisse continuer à répondre à la variation relative de la population, les estimations des droits au titre de la FFT devraient être révisées jusqu’à ce que le recensement de la population et que les sous-dénombrements de la population soient finaux. De l’avis du Groupe d’experts, le retour à la FFT basée sur une formule, conjuguée à une moyenne mobile triennale, devrait assurer que la FFT continue à répondre aux changements des circonstances territoriales. Le calcul de la moyenne mobile triennale pour le facteur de majoration (FMDBP) signifie aussi que les répercussions financières de la variation du FMDBP d’une année à l’autre seraient modérées sur les droits au titre de la FFT.

1. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, Gouvernement du Nunavut, Gouvernement du Yukon (2005). Mémoire conjoint des territoires présenté au Groupe d’experts sur la Formule de financement des territoires, p. 7.
   
2. Cette proportion est basée sur les estimations révisées de 2005-2006 pour les trois territoires dans leurs budgets 2006-2007.

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