 |
| ACCUEIL |
| À PROPOS DU GROUPE |
| CONSULTATIONS |
| MÉMOIRES |
| RECHERCHE ET ANALYSE |
| COORDONNÉES |
| LIENS |
| Accueil > Résumé > Nouvelle approche pour la Formule de financement des territoires | Version imprimable | English |
Nouvelle approche pour la Formule de financement des territoires Recommandations du Groupe d’experts
Durant son examen, le Groupe d’experts a entendu plusieurs messages convaincants revenant sans cesse :
Dans la plupart des mémoires, y compris dans le mémoire conjoint des territoires, les auteurs conviennent que la formule de base qui a été utilisée entre 1985 et 2004 était saine et devrait être conservée.29 Le Groupe d’experts souscrit à cet avis.
La préoccupation que le Groupe d’experts a vraisemblablement entendue le plus fréquemment, c’est que le financement au titre de la FFT est inadéquat, particulièrement compte tenu des défis uniques et des coûts plus élevés de prestation des services publics dans les territoires.
Dans le nouveau cadre, on a accru le financement accordé à la FFT (100 millions de dollars en 2004-2005 et 100 millions de dollars en 2005-2006). Le Groupe d’experts recommande que les BDB liées à chacun des territoires soient rajustées pour tenir compte de ces augmentations. Ces ajustements contribueront grandement à répondre aux préoccupations des territoires au sujet du financement adéquat de base au titre de la FFT. Le Groupe d’experts recommande aussi que les BDB soient appelées les « nouvelles bases de fonctionnement » pour chaque territoire. Cela permettrait effectivement d’établir une nouvelle base de fonctionnement pour chaque territoire. Le financement additionnel fourni aux territoires aux termes du nouveau cadre signifie que les anciennes BDB ne sont désormais plus des mesures de remplacement pour les besoins en dépenses historiques.
Le Groupe d’experts a examiné un certain nombre d’approches différentes pour mesurer la capacité fiscale dans la FFT, dont l’utilisation des revenus réels rajustés, comme dans la formule antérieure, du Régime fiscal représentatif (RFR) et des mesures appelées les « macro mesures ».
Dans la FFT antérieure, on mesurait la capacité fiscale à l’aide d’un certain nombre de calculs et d’ajustements différents, dont le facteur de rajustement lié à l’effort fiscal (FREF – facteur de maintien à niveau, facteur de rattrapage et facteur d’actualisation du Nord) et l’incitation au développement économique. De l’avis du Groupe d’experts, cette approche pose certaines difficultés, y compris le manque d’incitatifs clairs, la complexité indue et le manque de transparence. Certains se sont dits préoccupés d’ailleurs par la complexité et l’incohérence de la mesure des revenus dans la FFT, particulièrement à l’égard du FREF. En outre, selon le Groupe d’experts, rien ne prouve que l’un ou l’autre des ajustements des revenus utilisés dans la FFT antérieure reflète avec exactitude l’effort fiscal territorial ou la capacité des territoires d’accroître leurs revenus autonomes. Enfin, est discutable la question de savoir si on améliore ou non l’exactitude en utilisant les revenus réels rajustés par un certain nombre de facteurs.
Le Groupe d’experts a rejeté également l’utilisation des macro mesures pour les territoires. Même si les macro mesures offrent l’avantage d’être plus généralisées, elles indiquent néanmoins que la capacité fiscales d’une administration équivaut à la capacité de ses contribuables de payer de l’impôt. Elles ne reflètent ni les pratiques d’imposition réelles ni la capacité de cette administration de percevoir des revenus. Comme c’est le cas de l’approche utilisée dans le Programme de péréquation, le Groupe d’experts recommande que, pour mesurer la capacité fiscale, soient utilisés le RFR et les taux d’imposition moyens nationaux. Le RFR permet en effet de tenir compte à la fois de la capacité de percevoir des revenus et de la volonté d’imposition des gouvernements. Cette approche procure un certain nombre d’avantages et aux territoires et au gouvernement fédéral, y compris la comparabilité raisonnable, la simplicité administrative, la transparence accrue et des incitatifs solids. De l’avis du Groupe d’experts, le RFR est une meilleure façon de mesurer la capacité fiscale que les ajustements prévus dans la formule antérieure de FTT. En outre, il permet d’inciter comme il convient les territoires d’imposer à des niveaux comparables à la moyenne nationale.
Dans le mémoire conjoint qu’ils ont présenté au Groupe d’experts, les territoires ont fait valoir qu’une des options pour mesurer la capacité fiscale consistait à utiliser cinq assiettes fiscales pour établir une mesure de la capacité fiscale. Ils ont exclus les taxes sur la masse salariale, les impôts fonciers et les taxes sur l’alcool, principalement en raison des problèmes que pose la mesure appropriée de ces assiettes fiscales.
Le Groupe d’experts recommande que soient utilisées sept des grandes assiettes fiscales pour calculer la capacité fiscale de chaque territoire pour le bloc de revenus qui sera inclus dans la FTT, à savoir : l’impôt sur le revenu des particuliers, l’impôt sur le revenu des sociétés, les taxes sur la masse salariale et les revenus des taxes sur l’essence, le diesel, le tabac et l’alcool. De l’avis du Groupe d’experts, il est justifié d’utiliser sept assiettes fiscales, car cela reflète des incitatifs solids et satisfait au principe de mesurer la capacité fiscale sans introduire de complexité indue. Alors que cinq assiettes fiscales engloberaient entre 36 % et 64 % des sources de revenus autonomes des territoires, ces sept assiettes fiscales représentent entre 45 % et 67 % de leurs revenus autonomes.30 Il convient d’inclure moins de 100 % des revenus d’un territoire dans la FFT, vu que cela tient compte de la capacité moindre des territoires de percevoir des recettes au titre des assiettes fiscales non liées aux ressources naturelles.
Dans leur mémoire conjoint, les territoires affirment que l’incitation au développement économique (IDE) de 20 % n’a donné lieu qu’à un faible avantage fiscal net pour les Territoires du Nord-Ouest et qu’elle ne s’est pas traduite par un avantage pour le Yukon ou le Nunavut. Ces résultats indiquent que l’IDE n’est pas une mesure incitative très efficace pour ce qui est d’aider les territoires à stimuler le développement économique et à accroître leurs revenus autonomes. De plus, il est difficile de prévoir l’avantage fiscal net parce qu’il dépend d’un certain nombre de facteurs qui sont hors du contrôle des territoires. Le FREF est aussi une source de friction constante entre les gouvernements territoriaux et le gouvernement fédéral, et son incidence et son exactitude sont discutables. Enfin, il est incertain si le facteur d’actualisation du Nord reflète ou non avec exactitude la capacité réduite des territoires de percevoir des revenus à cause du coût plus élevé de la vie dans le Nord.
La nouvelle approche proposée par le Groupe d’experts permet de simplifier la mesure de la capacité fiscale dans la FFT en éliminant la totalité des Effectivement, cela donne lieu à un IDE de 30 %. Chaque territoire conserve aussi la totalité des revenus autonomes provenant des assiettes fiscales qui ne sont ni mesurées ni incluses dans la formule, et ce, sans voir diminuer de façon correspondante sa subvention au titre de la FFT. Il est ainsi possible d’inciter de façon solide et transparente les territoires à stimuler le développement économique, à élargir leurs sources de revenus, à répondre aux questions sociales et à favoriser l’autosuffisance.
Le Groupe d’experts a aussi examiné le traitement des autres sources de revenus pour ce qui est de mesurer la capacité fiscale au titre de la FFT, dont les autres transferts fédéraux. Il estime que les territoires devraient être traités de manière similaire à celle des provinces en ce qui a trait aux autres transferts fédéraux. Le Groupe d’experts recommande que, le cas échéant, la hausse des autres transferts fédéraux aux territoires (p. ex., Transfert canadien en matière de santé, Transfert canadien en matière de programmes sociaux) qui sont fournis hors de la FFT ne soit pas incluse dans la mesure de la capacité fiscale pour le calcul des droits au titre de la FFT.
Comme nous l’avons mentionné précédemment, à la différence des provinces ayant des ressources naturelles dans leur territoire, les trois territoires n’ont pas autorité selon la Constitution pour gérer la mise en valeur de leurs ressources naturelles, cette autorité relevant du gouvernement fédéral.
Les trois territoires sont d’avis que les ressources naturelles sont une source clé de possibilités de développement économique importantes. Cependant, des accords sur la dévolution et le partage des revenus des ressources naturelles n’ont été conclus qu’avec le Yukon. Les discussions avec les deux autres territoires sont en cours. En principe, le Groupe d’experts estime que les gouvernement territoriaux devraient tirer profit de la dévolution des responsabilités des ressources naturelles, du gouvernement fédéral aux territoires. En principe, l’avantage fiscal net pour chaque territoire devrait être similaire.
La nouvelle approche que le Groupe d’experts recommande pour la FFT est suffisamment souple pour tenir compte des accords sur la dévolution et le partage des revenus des ressources naturelles conclus avec le Yukon. Dans le cas du Yukon, cela signifierait que les revenus des ressources naturelles continueraient d’être traitées hors de la FFT. La nouvelle approche proposée par le Groupe d’experts permettrait de tenir compte d’un certain nombre de modes de dévolution et de partage des revenus des ressources naturelles avec les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut.
Il est généralement reconnu et plusieurs indications empiriques montrent que les besoins et les coûts sont beaucoup plus élevés dans les territoires comparativement au Sud du Canada. Il existe toutefois peu d’indicateurs factuels cohérents et mesurables des besoins en dépenses dans les territoires.
Depuis l’instauration de la FFT, on établit les besoins en dépenses en se basant sur ce que les territoires dépensaient en 1982-1983 et en rajustant le résultat annuellement à l’aide du facteur de majoration des dépenses brutes en fonction de la population (FMDBP). Le Groupe d’experts a entendu que les BDB utilisées dans la FFT antérieure n’étaient pas les mesures réelles des besoins en dépenses, mais simplement les approximations fondées sur des renseignements historiques remontant à la création de la FFT. On se dit préoccupé aussi par la façon de traduire des mesures des besoins en dépenses et des coûts en une FFT. Certains estiment que les besoins en dépenses devraient faire l’objet d’une étude systématique et approfondie en vue d’établir une nouvelle assiette et de déterminer le montant nécessaire pour répondre aux besoins des territoires. Des travaux similaires sont accomplis en Australie, où la Commonwealth Grants Commission recueille et compile sans cesse des preuves des dépenses et des besoins dans chaque État australien.31
Tout compte fait, même si le Groupe d’experts estime qu’une étude des besoins en dépenses et du coût de prestation des services dans les territoires pourrait être utile à long terme, elle serait néanmoins complexe et coûteuse et prendrait du temps. En outre, il est douteux que des travaux d’une telle envergure donnent lieu à de meilleures mesures de ce que les territoires ont besoin qu’une combinaison de mesures historiques, de jugements politiques et de mesures de remplacement. Pour ces raisons, le Groupe d’experts estime qu’il n’est pas utile pour le moment d’effectuer une étude approfondie et détaillée des besoins en dépenses dans les territoires. Il recommande que les preuves des coûts de prestation des services publics dans les territoires soient compilées régulièrement et publiées dans un rapport annuel au Parlement. L’annexe 2 traite plus en détail des besoins en dépenses.
Même si le Groupe d’experts recommande de ne pas effectuer d’étude approfondie des besoins en dépenses dans les territoires visant à rajuster le financement du base de fonctionnement au titre de la FFT, il n’en demeure pas moins que les renseignements qu’il a examinés indiquent clairement que les arguments en faveur de l’évaluation des besoins en dépenses au Nunavut sont fort différents. Les observations initiales indiquent qu’il existe de sérieuses disparités sur les plans de la santé, de l’éducation, du logement et du bien-être social, comparativement aux autres Canadiens. Le Nunavut est un nouveau gouvernement qui a bon nombre de défis à relever, dont la nécessité de bâtir la capacité nécessaire, particulièrement dans l’administration publique, pour offrir des programmes et services adéquats, et ce, tout en répondant aux attentes en matière de transparence et de reddition de comptes.
Lorsque le Nunavut a été créé comme territoire le 1er avril 1999, la FFT n’avait pas pour objet (ni ne convenait) de combler les lacunes existantes dans les domaines de la santé, du logement, de l’éducation, de l’infrastructure sociale, des programmes et des services. Les recommandations du Groupe d’experts relatives à la FFT visent à fournir un financement adéquat aux trois territoires à l’aide d’un ajustement au financement de base de chaque territoire et de l’indexation continue du financement au titre de la FFT lié à la croissance relative de la population dans chaque territoire. Toutefois, ces ajustements ne sont pas adéquats pour permettre aux autorités de relever les défis et de combler les lacunes au Nunavut.
Pour cette raison, le Groupe d’experts recommande que soit poursuivi le travail visant à évaluer les besoins en dépenses au Nunavut, et ce, comme point de départ pour répondre à ces besoins de façon urgente. Cette étude pourrait d’ailleurs servir de modèle pour examiner les besoins en dépenses et les coûts dans les autres territoires à long terme. Cependant, l’objectif immédiat devrait être de cerner les besoins et les coûts particuliers au Nunavut et de déterminer les mesures les plus appropriées à prendre. L’examen devrait être effectué conjointement par le gouvernement du Nunavut et le gouvernement fédéral. Le cas échéant, les fonds additionnels nécessaires pour répondre aux besoins du Nunavut devraient être fournis au moyen de programmes ciblés, plutôt que par l’ajustement de la FFT.
Dans leur mémoire conjoint et dans d’autres mémoires, les territoires et d’autres auteurs avancent de solides arguments pour démontrer que le facteur d’indexation annuel de 3,5 % du financement au titre de la FFT prévu par le nouveau cadre ne suffit pas et est inapproprié. Ils soutiennent aussi que le taux de croissance fixe ne permet pas de répondre à la variation de la croissance de la population, des besoins en dépenses ou du coût de prestation des services publics dans les territoires. Du point de vue du gouvernement fédéral, le taux de croissance annuel de 3,5 % est abordable et correspond à la croissance à long terme des revenus fédéraux.
Historiquement, on a utilisé le FMDBP pour déterminer les ajustements annuels à apporter à la BDB de chaque territoire. Dans les dix ans ayant précédé l’instauration du nouveau cadre, le facteur d’indexation moyen de la formule (FMDBP) s’est chiffré à 3,2 %.32 Le Groupe d’experts recommande que soit utilisé un FMDBP distinct pour déterminer les ajustements annuels aux nouvelles bases de fonctionnement pour chacun des territoires. Dans leur mémoire conjoint, les trois territoires affirment que ce facteur d’indexation est une mesure raisonnable de la variation de leurs besoins en dépenses, s’il est mesuré séparément pour chaque territoire et s’il n’est pas assorti de plafond. Pour qu’il puisse répondre à l’évolution de la situation dans chaque territoire, le Groupe d’experts recommande que les FMDBP demeurent ouvert pendant trois ans en vue de tenir compte des variation de la population.
Il est difficile de prévoir l’incidence future des FMDBP, en raison de la variabilité de ses composantes. Il est peu vraisemblable cependant que, en moyenne, le FMDBP croisse à un rythme beaucoup plus rapide que celui observé dans le passé, particulièrement vu que le taux de croissance de la population est probablement en train de ralentir dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon. Pour cette raison, le Groupe d’experts estime que les FMDBP va continuer d’être abordable à moyen terme pour le gouvernement fédéral.
L’approche recommandée par le Groupe d’experts pourrait ne pas offrir autant de stabilité ou de prévisibilité que le nouveau cadre avec l’enveloppe fixe et son taux d’indexation annuel fixe. Pour répondre à cette préoccupation, le Groupe d’experts recommande que l’on continue d’utiliser une moyenne mobile triennale pour calculer les FMDBP comme c’était le cas dans la FFT antérieure. Ainsi, les gouvernements territoriaux et le gouvernement fédéral partagent à la fois les risques financiers à la hausse ou à la baisse associés à l’évolution de l’économie des territoires.
Le Groupe d’experts a entendu plusieurs préoccupations au sujet du manque de transparence dans le processus de la FFT, des discussions tenues et des changements apportés derrière des portes closes et du manque de traitement et de règlement en temps opportun des questions en suspens. De plus, des représentants du secteur privé et des dirigeants Autochtones ont fait valoir que la résolution en temps opportun des questions relatives à la dévolution et au partage des revenus des ressources est essentielle pour établir un climat d’investissement plus stable et certain, nécessaire pour favoriser le développement économique des territoires.
Le Groupe d’experts a examiné l’option d’établir un mécanisme de gouvernance indépendant pour la FFT. D’une part, une commission indépendante pourrait accroître la visibilité, la neutralité et la crédibilité du processus décisionnel. Elle pourrait fournir un processus impartial pour régler les différends, produire des rapports réguliers ou effectuer des recherches sur différentes questions, comme l’évaluation des besoins en dépenses. D’autre part, on se dit préoccupé par la reddition de compte à la fois pour le gouvernement fédéral et les gouvernements territoriaux. La FFT, comme la péréquation, est un programme fédéral. Une commission indépendante ne pourrait donc formuler des recommandations qu’à l’intention du gouvernement fédéral, et non prendre des décisions finales et exécutoires. Du point de vue des territoires, une commission indépendante pourrait retarder davantage la prise des décisions. Il ressort de l’information sur les commissions établies dans d’autres pays qu’elles sont coûteuses, qu’elles peuvent nécessiter une structure administrative importante et qu’elles peuvent nuire à l’efficience.
Le Groupe d’experts recommande donc que les territoires et le gouvernement fédéral continuent d’utiliser le processus actuel pour discuter de la FFT et la revoir. En particulier, il estime que la période de renouvellement quinquennale de la FFT suffit pour garantir que la formule tienne compte de l’évolution de la situation des territoires. Cette approche reflète vraisemblablement le mieux la fédération du Canada. Même s’il y avait posé des problèmes dans le passé, particulièrement avec le traitement en temps opportun, cette approche a bien servi le Canada et devrait être maintenue. De même, le Groupe d’experts est d’avis que plusieurs mesures pourraient être prises pour améliorer la transparence et la reddition de comptes du processus actuel dans le cadre duquel le gouvernement fédéral et les gouvernements
Les territoires pourraient envisager de déposer un rapport similaire dans leurs assemblées législatives respectives dans le cadre de leurs processus budgétaires.
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
 |
||
| Dernière mise à jour : 2010-09-10 |  |
Avis importants |