Annexe 3 : Besoins en dépenses

Qu’est-ce que les « besoins en dépenses »?

La Constitution énonce l’engagement de « faire des paiements de péréquation propres à donner aux gouvernements provinciaux des revenus adéquats pour les mettre en mesure d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables ».

Pour certains, cet objectif signifie qu’il faut tenir compte non seulement des différences de capacité fiscale (capacité de revenu) des gouvernements provinciaux, mais aussi de leurs besoins en dépenses. Deux provinces ayant des besoins très différents en matière de programmes pour leur population (p. ex., à cause d’exigences différentes en matière de soins de santé, d’éducation et de services sociaux) peuvent ne pas être en mesure d’offrir des niveaux de services publics comparables si leurs droits de péréquation ne tiennent compte que de la différence de capacité fiscale.

Le concept de « besoins en dépenses » englobe deux notions. La première est la demande relative de services publics. Une province qui compte une plus grande proportion d’aînés nécessitant des soins de santé coûteux, un pourcentage plus élevé de personnes à faible revenu ayant besoin de services sociaux ou un ratio supérieur d’enfants d’âge scolaire a davantage besoin de services publics. Pour désigner cette notion, les experts parlent de « charge des services publics ». Elle est habituellement déterminée au moyen des caractéristiques socio-démographiques et économiques de la population de la province.

La seconde dimension des besoins en dépenses est le coût de prestation d’un ensemble de services donné. Les salaires, les prix des immeubles et d’autres coûts importants sont plus élevés dans certaines provinces. Cette situation peut être attribuable à des taux de rémunération différents dans le secteur public, aux dépenses plus élevées qu’il faut engager pour servir les régions éloignées ou peu peuplées, aux déséconomies d’échelle qui se produisent quand des coûts fixes doivent être répartis entre un moins grand nombre d’habitants, ou même à des différences d’efficience et d’efficacité dans la prestation des services publics.

Complexité de la mesure des besoins en dépenses

La façon la plus rigoureuse d’intégrer les besoins en dépenses à la péréquation, comme cela a été fait en Australie, consiste à créer l’équivalent du Régime fiscal représentatif (RFR) pour les dépenses. Un Régime de dépenses représentatif (RDR) permet de mesurer, pour chaque secteur de dépense d’un gouvernement provincial, les dépenses qu’il devrait engager par habitant pour offrir des services provinciaux types de qualité nationale moyenne à ses résidents, en supposant un taux d’efficience national moyen.

Tout comme pour le RFR, pour chaque secteur de dépense visé par le RDR, il faut établir une norme et les coûts afférent, c’est-à-dire un « panier » type de programmes et de services publics qui soit représentatif des préférences et des pratiques moyennes de l’ensemble des provinces. Les provinces les plus importantes, l’Ontario et le Québec, exerceraient une influence prédominante sur la composition de ce panier. Il faudrait ensuite mesurer la charge et les coûts dans chaque secteur pour pouvoir estimer le montant que chaque gouvernement provincial devrait dépenser pour offrir le panier de services normalisé. Selon que ce montant serait supérieur ou inférieur à la moyenne nationale, on dirait que la province souffre d’un désavantage ou jouit d’un avantage en matière de dépenses. À capacité fiscale similaire, la province souffrant d’un désavantage sur le plan des dépenses recevrait un montant plus élevé au titre de la péréquation. Inversement, une province jouissant d’un avantage au chapitre des dépenses verrait son droit de péréquation réduit.

Par exemple, pour mesurer les besoins en dépenses au titre des services de garde de l’enfance et de l’enseignement aux niveaux primaire et secondaire, il faudrait créer d’abord un panier de services d’enseignement représentatif de la moyenne à l’échelle du Canada (p.ex., ratios enseignant-élèves, disponibilité des services d’enseignement spécialisé, etc.). Il faudrait ensuite mesurer le coût de prestation de ce panier de services dans les diverses provinces, en tenant compte des différences de charge (p. ex., proportion d’enfants d’âge scolaire dans la population, d’enfants ayant besoin d’enseignement spécialisé et d’enfants ayant le français ou l’anglais comme langue seconde) et des différences entre les coûts de prestation du panier normalisé (p. ex., conditions salariales, prix de l’immobilier et coûts importants).

Chacune de ces étapes nécessiterait un bon nombre de décisions subjectives et de rajustements en vue de mesurer équitablement les besoins en dépenses de chaque province. Par exemple, si une province avait davantage de régions rurales ou éloignées, il faudrait rajuster la mesure afin de tenir compte de la taille des classes et des coûts de transport additionnels. Si une province s’était montrée plus généreuse dans les conventions collectives des enseignants, il faudrait apporter les rajustements nécessaires pour établir les coûts salariaux qu’elle subirait si elle versait la rémunération nationale moyenne, ajustée pour tenir compte des différences de coût de la vie et de la situation de l’offre et de la demande.

Neutralité sur le plan de la politique publique

Non seulement il serait extrêmement complexe de concevoir un RDR, ne serait-ce qu’en raison des nombreuses décisions qu’il faudrait prendre pour mesurer comme il convient les besoins en dépenses, mais il serait aussi très difficile de concevoir un système qui permette de maintenir la neutralité sur le plan de la politique publique.

La plupart des experts conviennent que, pour des raisons de neutralité, les différences de besoins en dépenses ne devraient faire l’objet de la péréquation que dans la mesure où elles échappent au contrôle des gouvernements. Autrement, la péréquation fausserait les incitatifs en faveur d’une saine gestion des finances publiques. C’est la raison pour laquelle, par exemple, le RFR ne reconnaît pas le niveau d’endettement ou le service de la dette comme coût de prestation des services publics. Autrement, les provinces pourraient être incitées à s’endetter davantage. De même, si l’on envisageait la possibilité de concevoir un RDR, il faudrait veiller à ne pas indemniser un gouvernement qui a accepté de verser des salaires plus élevés aux employés du secteur public ou qui a adopté des modes de prestation de services publics moins efficients, comparativement aux autres administrations.

L’impossibilité pratique de faire facilement la distinction entre les éléments que les gouvernements peuvent contrôler et ceux qui échappent à leur contrôle suscite beaucoup de préoccupations sur le plan du risque moral et des incitatifs pervers. Comment peut-on vraiment savoir dans quelle mesure le désavantage d’une province au titre des soins de santé ou de l’enseignement secondaire est attribuable à sa charge ou à des coûts indépendants de sa volonté?

Ingérence dans le processus décisionnel des provinces

Pour établir les causes des désavantages de certaines provinces en matière de dépenses, il faudrait disposer de beaucoup de données et pouvoir répondre à un grand nombre de questions détaillées, en s’adressant aux ministères provinciaux chargés d’administrer les divers programmes et services publics. De plus, il faudrait que ces données soient comparables. Il faudrait enfin qu’elles soient structurées en fonction d’un panier normalisé de services convenus au préalable.

Outre les besoins considérables que cela entraînerait en matière de données, le risque d’ingérence dans le processus décisionnel des provinces poserait un problème bien réel une fois que ces données seraient du domaine public. On ferait inévitablement des comparaisons entre les dépenses réelles des provinces et la norme représentative en la matière, ce qui exercerait des pressions sur les gouvernements qui offrent moins que le panier normalisé de services ou qui offrent des services à un coût plus élevé. Certains gouvernements s’opposeraient à l’utilisation d’un panier représentatif fortement influencé par les préférences des plus grandes provinces du Canada. Après tout, le fédéralisme a pour objet de permettre que les différences entre les régions en matière de choix publics se reflètent dans l’offre de services des gouvernements provinciaux.

Le gain attendu au chapitre de la reddition de comptes au public devrait être mis en relief avec les préoccupations suscitées par l’ingérence du gouvernement fédéral dans des domaines relevant de la compétence des provinces. Chose plus importante encore, il faudrait mettre ce gain en regard de l’importance de la contribution d’un RDR à la péréquation.

Importance

En fin de compte, la prise en compte des besoins en dépenses dans la péréquation ne se justifie que si l’on fait l’hypothèse qu’il en résulterait une différence importante de niveau et de répartition des droits de péréquation. Si ce n’est pas le cas, il n’y a aucune raison d’engager des fonds publics dans le processus coûteux de conception et de collecte de données qui serait nécessaire.

Selon le Groupe d’experts, personne n’a tenté de mesurer de façon complète les besoins en dépenses au Canada. On lui a exposé nombre de conjectures, basées sur des données fragmentaires relatives à quelques secteurs de dépense clés (p. ex., santé, éducation, services sociaux). Le Groupe d’experts a pris note du travail de Anwar Shah selon lequel, si l’on avait tenu compte des besoins en dépenses en 1991-1992 au Canada, cela aurait fait diminuer le montant total des paiements de péréquation et réduit la part de toutes les provinces bénéficiaires, sauf celle du Québec, qui aurait augmenté.¹ D’autres travaux portent à croire que les provinces non bénéficiaires, qui sont souvent très urbanisées, afficheraient des besoins en dépenses beaucoup plus importants (en raison à la fois des facteurs charge et coût) que ceux de certaines provinces bénéficiaires. D’autres encore avancent que les disparités entre les provinces sont vraisemblablement moins importantes au chapitre des besoins en dépenses qu’en matière de capacité fiscale, mais il n’existe pas d’études détaillées à l’appui de cette affirmation.

Évaluation du Groupe d’experts

Tout bien considéré, le Groupe d’experts estime que le bien-fondé d’une prise en compte des besoins en dépenses dans la péréquation n’a pas été démontré. Rien ne prouve de façon concluante que cela influe de manière importante sur la taille et la répartition des paiements de péréquation. Il serait prématuré de recommander qu’on engage un effort global visant à mettre au point un RDR, compte tenu des difficultés que cela présenterait sur les plans de la conception et des données, ainsi que des questions que cela soulèverait quant au respect des compétences des différentes administrations.

Une des principales préoccupations que suscite une intégration de l’évaluation des besoins en dépenses dans le Programme de péréquation est qu’il faudrait que cela soit fait de façon exhaustive. Il est peut-être plus facile et moins controversé de tenir compte des besoins en dépenses au moyen de programmes de transfert ciblés comme le Transfert canadien en matière de santé ou le Transfert canadien en matière de programmes sociaux.

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