Annexe 4 : Simplification du Régime fiscal représentatif

Peut-on simplifier la mesure de la capacité fiscale dans le RFR?

Même si le Groupe d’experts recommande de maintenir le RFR, il estime qu’on peut simplifier grandement le calcul de la capacité fiscale. Il ne faut toutefois pas, ce faisant, perdre le caractère essentiel du régime, soit sa capacité de refléter dans les grandes lignes les pratiques observées d’un bout à l’autre du Canada en matière d’imposition.

Au début, en 1957, le RFR ne comptait que trois assiettes fiscales. Aujourd’hui, il mesure 33 assiettes fiscales provinciales distinctes. En fait, le chiffre de 33 ne reflète pas la réalité, car un certain nombre d’assiettes fiscales sont divisées en sous-assiettes. Bon nombre des assiettes fiscales de péréquation sont devenues extrêmement complexes et nécessitent plusieurs pages de données, de rajustements et de calculs pour établir la capacité fiscale. Cette prolifération constante d’assiettes fiscales complexes, particulièrement pour les plus petites d’entre elles, suscite beaucoup de préoccupations. On dénombre actuellement 15 petites assiettes fiscales de péréquation non liées aux ressources naturelles, qui ensemble interviennent pour moins de 20 % des revenus assujettis à la péréquation.

Préoccupations dues à la prolifération des petites assiettes fiscales non liées aux ressources naturelles

La prolifération des assiettes fiscales n’a pas mené nécessairement à une plus grande exactitude dans la mesure de la capacité fiscales. Bien que le Groupe d’experts est raisonnablement convaincu que les assiettes fiscales de l’impôt sur le revenu des particuliers, de l’impôt sur le revenu des sociétés et de la taxe de vente permettent de mesurer avec exactitude la capacité fiscale, le Groupe d’experts ne peut affirmer qu’il en va de même pour les nombreuses petites assiettes fiscales non liées aux ressources naturelles qui ont été intégrées au Programme de péréquation. Par exemple, l’assiette fiscale des autres jeux de hasard (pour les revenus des casinos et les revenus connexes) est assortie d’une formule complexe reposant sur plusieurs hypothèses discutables, qui vise à simuler le montant des recettes que pourrait percevoir une province si elle comptait le nombre moyen de casinos. De même, pour établir l’assiette fiscale de l’impôt sur le capital, on essaie de combiner de l’information provenant de multiples sources de données, en faisant appel à bon nombre d’hypothèses et de rajustements discutables. D’ailleurs, cela fait des années que les responsables fédéraux et provinciaux s’emploient avec peine à améliorer le calcul de cette assiette fiscale.

Dans certains cas, la création de petites assiettes fiscales a nui à la neutralité de la péréquation sur le plan de la politique publique. Certaines petites assiettes fiscales incitent les provinces à modifier leur capacité fiscale afin de maximiser leurs droits de péréquation. Par exemple, pour l’assiette fiscale des billets de loterie, on calcule la capacité fiscale à l’aide du produit net des ventes de billets. Les provinces bénéficiaires ne sont donc guère incitées à vendre plus de billets de loterie; elles peuvent réduire leurs efforts puisque la hausse de leurs paiements de péréquation aura un effet compensatoire. De même, pour l’assiette du tabac, on ne se sert que des ventes déclarées officiellement pour calculer la capacité fiscale. Le manque à gagner dû à la contrebande et aux ventes non déclarées étant compensé par la péréquation, les provinces bénéficiaires ne sont guère incitées, sur le plan financier, à régler ces problèmes.

Les sources de revenus de faible importance ne sont parfois utilisées que par une minorité de provinces. Par exemple, moins de la moitié des provinces perçoivent des cotisations d’assurance hospitalisation et d’assurance-maladie, ainsi que des impôts sur la masse salariale. De plus, la structure de ces prélèvements relativement peu importants peut varier considérablement entre les provinces qui les utilisent. En ce sens, il n’existe pas d’assiette fiscale type, et les assiettes fiscales de péréquation connexes ne sont pas représentatives des pratiques d’imposition.

Les petites assiettes fiscales sont souvent plus coûteuses à administrer que les grandes, et ce, malgré leur incidence mineure sur les droits de péréquation. Un certain nombre de petites assiettes fiscales nécessitent la collecte d’une masse de
données, ce qui impose un fardeau d’observation considérable aux provinces bénéficiaires et non bénéficiaires et au gouvernement fédéral. De plus, à chaque renouvellement de la péréquation, il faut consacrer des ressources importantes à la mise à jour de ces assiettes fiscales pour qu’elles tiennent compte de l’évolution des pratiques d’imposition et de la théorie sur la façon de mesurer la capacité fiscale découlant de chaque assiette fiscale. Au total, ces petites assiettes fiscales entraînent des coûts d’administration importants.

Enfin, la prolifération des assiettes fiscales a nui à la transparence. Le grand nombre d’assiettes fiscales souvent complexes qui font maintenant partie du RFR rend le système beaucoup plus difficile à comprendre par les universitaires, les parlementaires, les gouvernements provinciaux et les Canadiens. Cette transparence moindre réduit la capacité d’examen du programme et accroît les possibilités de conclure des accords politiques et des arrangements de circonstance.

Recommandations du Groupe d’experts en vue de simplifier les 15 assiettes fiscales non liées aux ressources naturelles

Le Groupe d’experts a examiné la possibilité de simplifier 15 assiettes fiscales relativement petites non liées aux ressources naturelles. Il a envisagé deux méthodes de simplification :

1. Le regroupement des petites assiettes fiscales avec les assiettes fiscales principales bien établies du RFR avec lesquelles elles présentent une affinité macroéconomique naturelle (c.-à-d., que leurs répartitions respectives entre les provinces peuvent être semblables à celles des assiettes fiscales principales).
2. Le remplacement des petites assiettes fiscales par une mesure approchée
   (p. ex., un indicateur macroéconomique tel que le revenu disponible des particuliers ou le PIB).

Après avoir examiné attentivement les deux méthodes, le Groupe d’experts recommande l’adoption de la première méthode, celle du regroupement dans le RFR. Cela va davantage dans le sens du RFR et permet d’éviter la combinaison des deux approches très différentes que sont le RFR et les macro méthodes. En outre, la première méthode évite d’avoir à créer un certain nombre d’assiettes fiscales de remplacement additionnelles et à gérer tous les problèmes d’établissement et de mise à jour qui en découleraient.

Plus précisément, le Groupe d’experts recommande que :

• Les impôts sur la masse salariale soient incorporés, à l’assiette fiscale de l’impôt sur le revenu des particuliers
• L’impôt sur le capital soit incorporé, à l’assiette fiscale de l’impôt sur le revenu des sociétés
• Les revenus divers (sauf les frais d’utilisation) soient incorporés, aux fins de la péréquation, à l’assiette fiscale des impôts fonciers
• Tous les autres prélèvements fiscaux de moindre importance s’appliquant à la consommation soient incorporés, aux fins de la péréquation, à l’assiette fiscale des taxes de vente générales et diverses. Il s’agit des taxes sur le tabac, des taxes sur l’essence et le carburant diesel, des frais d’immatriculation de véhicules commerciaux et non commerciaux, des ventes d’alcool, des cotisations d’assurance hospitalisation et d’assurance-maladie, des taxes sur les hippodromes, des primes d’assurance, des billets des loteries et autres jeux de hasard, et des dividendes des actions privilégiées

Ces changements sont illustrés à la Figure 2.

La Figure 1 permet de comparer la capacité fiscale par habitant de chaque province au titre des 15 petites assiettes fiscales non liées aux ressources naturelles, calculée à l’aide de la méthode actuelle (avec 15 assiettes fiscales), et la méthode proposée par le Groupe d’experts. Étant donné les incertitudes non négligeables qui entourent la mesure de la capacité fiscale dans le cas de plusieurs des petites assiettes fiscales, en ce qui a trait aux faibles différences qu’entraînerait l’adoption de la méthode beaucoup plus simple qui est proposée, le Groupe d’experts est convaincu que sa proposition de mesure de la capacité fiscale est aussi valide que la formule actuelle et que l’exactitude de la mesure globale de la capacité fiscale n’en souffrirait pas.

Plus généralement, de l’avis du Groupe d’experts, l’incorporation des 15 petites assiettes fiscales non liées aux ressources naturelles aux assiettes fiscales principales rendrait le RFR plus simple, plus facile à comprendre et moins coûteux à administrer. Cela éliminerait aussi nombre des problèmes d’effet incitatif posés par ces petites assiettes fiscales, sans réduire pour autant l’exactitude globale de la mesure de la capacité fiscale.

Figure 1 – Capacité fiscale au titre des 15 petites assiettes fiscales non liées aux ressources naturelles avant et après la simplification du Régime fiscal répresentatif (RFR) (moyenne pondérée, 2003-2004 à 2005-2006)

Préoccupations suscitées par les 14 assiettes fiscales relatives aux ressources naturelles

Le Groupe d’experts a examiné aussi la possibilité d’améliorer et de simplifier les 14 assiettes fiscales qui sont utilisées actuellement pour mesurer la capacité fiscale au titre des revenus des ressources naturelles.

La mesure des revenus liés des ressources naturelles demeure un défi, sur le plan de la politique publique, depuis l’instauration de la péréquation; cette question est traitée en détail à l’annexe 7. En résumé, le Groupe d’experts est d’avis que la méthode actuelle de mesure de la capacité fiscale liée aux ressources naturelles (à l’aide d’un éventail complexe de mesures dont les bénéfices, la valeur, le volume, les revenus de remplacement et les revenus réels répartis entre 14 assiettes fiscales) est inappropriée. Selon le Groupe d’experts, souvent, la méthode actuelle ne permet pas de mesurer avec exactitude la véritable capacité fiscale (la rente économique). De plus, la formule a créé de sérieux problèmes sous l’angle des effets incitatifs, quand les réductions des paiements de péréquation dépassent les revenus nets perçus par les gouvernements provinciaux, ce qui bat en brèche le principe de neutralité du Programme de péréquation sur le plan de la politique publique. Enfin, comme dans le cas des assiettes fiscales non liées aux ressources naturelles, la prolifération des assiettes fiscales liées aux ressources a fait augmenter les coûts d’administration et la complexité du programme, tout en nuisant à sa transparence.

Recommandations du Groupe d’experts en vue de simplifier les 14 assiettes fiscales liées aux ressources naturelles

Compte tenu des problèmes que pose la formule actuelle et du fait qu’on ne dispose pas pour le moment de mesure fiable de la rente économique, le Groupe d’experts recommande que les 14 assiettes fiscales relatives aux ressources naturelles soient regroupées en une seule et que les revenus réels tirés des ressources naturelles servent à établir la capacité fiscale.

Les incitations à réduire l’effort fiscal (p. ex., en abaissant les taux de redevance) qui accompagnent normalement l’utilisation des revenus réels pour mesurer la capacité fiscale seraient atténuées par deux autres recommandations du Groupe d’experts. Premièrement, comme il est expliqué dans l’annexe 7, seulement 50 % des revenus des ressources naturelles seraient pris en compte dans la péréquation selon les recommandations du Groupe d’experts, ce qui inciterait suffisamment les provinces à continuer à imposer les ressources à un niveau propre à maximiser la rente. Deuxièmement, comme il est expliqué dans l’annexe 8, le Groupe d’experts recommande d’utiliser des données décalées de deux ans avec une moyenne mobile sur trois ans pour l’ensemble des assiettes fiscales. Cela signifie qu’un gouvernement provincial qui serait tenté de réduire son effort fiscal ne pourrait profiter pleinement des avantages de la hausse des paiements de péréquation que cinq ans plus tard, sans connaître pour autant avec certitude les résultats éventuels.

Le Groupe d’experts estime que l’adoption, pour les ressources naturelles, d’une assiette fiscale de péréquation unique reposant sur les revenus réels serait une amélioration notable par rapport à la formule actuelle. Cette méthode permettrait de simplifier la formule et de la rendre plus transparent, de mesurer avec plus d’exactitude la capacité fiscale et de mieux atteindre l’objectif de neutralité de la péréquation sur le plan de la politique publique.

Figure 2 – Simplification du Régime Fiscal Réprésentatif (RFR)

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