Annexe 5 : Impôt foncier

L’impôt foncier est une importante source de revenus pour les provinces et les municipalités. En 2003-2004, dernière année d’utilisation de la norme des cinq provinces, les impôts fonciers se sont chiffrés à 38 milliards de dollars, soit environ 1 200 $ par habitant, ce qui en faisait la deuxième source en importance de revenus assujettis à la péréquation après l’impôt sur le revenu des particuliers (47,5 milliards de dollars). Cette année-là, dans le cadre de la péréquation, 2,3 milliards de dollars ont été versés au titre des impôts fonciers, montant qui n’a été dépassé que par les 3,8 milliards de dollars versés au titre de l’impôt sur le revenu des particuliers.

La mesure de la capacité fiscale liée à l’impôt foncier a toujours été l’une des questions les plus controversées dans le Programme de péréquation. Le débat porte sur la nature même de ce prélèvement fiscal. L’impôt foncier repose-t-il sur la valeur des propriétés (sur la richesse), comme les apparences semblent l’indiquer ou s’agit-il plutôt d’un impôt sur les revenus sous-jacents (la valeur des biens immeubles servant à répartir la facture totale d’impôt sur le revenu entre les propriétaires)? S’agit-il même d’un impôt ou s’apparente-t-il davantage à des frais d’utilisation servant à financer les services fournis?

Au-delà des différends au sujet de la nature fondamentale de l’impôt foncier, ses caractéristiques uniques en leur genre entraînent des problèmes de conception et de mesure. Aussi est-il extrêmement difficile de mettre au point une solide assiette fiscale pour la péréquation qui tienne compte des pratiques des diverses provinces et de leurs 3 500 municipalités en matière d’impôt foncier¹.

La présente annexe offre un bref historique de l’assiette des impôts fonciers et explique l’élaboration et le bien-fondé d’une nouvelle assiette des impôts fonciers résidentiels recommandée par le Groupe d’experts.

Bref historique

Les impôts fonciers provinciaux ont été pris en compte pour la première fois dans la péréquation en 1967. Au début, seule la partie provinciale des impôts fonciers faisait l’objet de la péréquation, en fonction d’une moyenne pondérée de l’impôt sur le revenu des particuliers et de l’impôt des sociétés. La péréquation des impôts fonciers était donc basée sur ce que nous appellerions aujourd’hui des assiettes fiscales de remplacement ou des indicateurs économiques considérés comme étroitement liés à la capacité fiscale représentée par l’impôt foncier. Les impôts fonciers locaux ont été intégrés graduellement, à partir de 1973-1974.

En 1977, l’assiette fiscale de l’impôt foncier a fait place à une autre assiette de remplacement, la méthode multi-concept, qui est demeurée en vigueur jusqu’au renouvellement de la péréquation en 2004. Cette méthode distinguait trois types de biens immeubles : résidentiels (environ 57 % du total), commerciaux-industriels (42 % du total) et agricoles (1 % du total). Elle a ensuite été fondée sur une combinaison d’indicateurs en vue de répartir la capacité fiscale, notamment des mesures du stock de capital, du produit intérieur brut (PIB) provincial, du revenu disponible, de la valeur des terres agricoles, de l’urbanisation et de l’évolution démographique.

C’était une méthode pragmatique combinant plusieurs concepts : le revenu comme mesure approchée de la capacité fiscale, l’urbanisation et l’évolution démographique comme mesures indirectes de la pénurie et de la valeur marchande, etc. Le plus notable dans cette assiette fiscale était l’absence de ce que les gouvernements provinciaux et les administrations locales imposaient réellement : la valeur marchande des biens immeubles. Cela s’expliquait par le fait que les pratiques d’imposition variaient entre les provinces et les municipalités, et qu’on ne disposait pas de données comparables sur la valeur des biens immeubles.

Dans les circonstances, cette assiette fiscale représentait peut-être la meilleure méthode alors disponible. Notons aussi qu’elle était révisée périodiquement pour tenir compte de la mise à jour des données et des circonstances particulières. Toutefois, cette méthode faisait souvent l’objet de critiques parce que ses fondements conceptuels étaient très faibles et qu’elle s’écartait sensiblement du principe du RFR.

Pressions en faveur d’une nouvelle assiette fiscale de l’impôt foncier résidentiel

Les critiques à l’égard de la méthode multi-concept se sont fait plus vives à la fin des années 1990, lorsque l’adoption de l’évaluation de la valeur marchande des propriétés résidentielles a rendu possible l’utilisation des données sur la valeur marchande aux fins de la péréquation.

Le gouvernement fédéral, en prévision du renouvellement de la péréquation en 2004, a invité tous les gouvernements à travailler de concert à l’élaboration d’une meilleure assiette fiscale pour l’impôt foncier résidentiel. Entre juin 1999 et février 2004, les ministres et les hauts fonctionnaires ont tenu quelque 50 réunions sur le sujet, dont 12 portaient expressément sur l’assiette fiscale de l’impôt foncier.

Plusieurs méthodes ont été envisagées, mais les travaux se sont concentrés sur l’élaboration d’une assiette fiscale des impôts fonciers reflétant les pratiques en la matière.

Structure des impôts fonciers

La structure des taux d’imposition foncière (les taux d’imposition appliqués à la valeur des propriétés résidentielles) affiche une tendance constante. Le taux d’imposition est systématiquement plus faible là où la valeur des propriétés est élevée. Chaque municipalité établit un taux d’impôt foncier uniforme, applicable à la valeur des biens immeubles sur son territoire. Toutefois, dans les municipalités où les prix moyens sont plus élevés, le taux d’impôt foncier est habituellement plus faible que dans celles où les prix des propriétés sont moins élevés.

Lorsqu’on regroupe les taux d’imposition des municipalités pour l’ensemble d’une province, on observe un rapport inverse entre la valeur des propriétés et le taux d’impôt foncier qui leur est applicable. En Ontario, par exemple, une propriété valant moins de 50 000 $ mais située dans une municipalité où la valeur marchande moyenne est faible sera imposée à un taux de l’ordre de 3 %, contre moins de 1 % pour une propriété évaluée à plus de 200 000 $ dans une municipalité où la valeur marchande moyenne est élevée.

Proposition de nouvelle assiette fiscale de l’impôt foncier tenant compte des pratiques d’imposition

Les pratiques d’imposition étant devenues plus uniformes dans les provinces et municipalités, et des données sur la valeur des propriétés étant désormais disponibles, le gouvernement fédéral a proposé la création d’une méthode de stratification de la valeur marchande qui reflèterait les pratiques d’imposition des propriétés résidentielles.

Plus précisément, le gouvernement fédéral a mis au point un modèle dans lequel les municipalités étaient regroupées par fourchette de valeur marchande moyenne, un taux d’imposition moyen représentatif s’appliquant dans chaque fourchette. Par exemple, si les municipalités canadiennes où la valeur moyenne des propriétés est de 100 000 $ appliquaient un taux d’imposition moyen de 2 %, la capacité fiscale de la province pour ce type de municipalités représenterait la valeur marchande totale de ces collectivités multipliée par 2 %. Si le taux d’imposition moyen applicable dans les municipalités où la valeur moyenne est de 200 000 $ s’établissait à 1,7 %, la valeur marchande totale de ces collectivités serait multipliée par 1,7 %. Le même calcul serait effectué pour les autres municipalités où la valeur moyenne des propriétés est inférieure ou supérieure, à l’aide du taux d’imposition correspondant. La somme serait la capacité fiscale de la province au titre de l’assiette fiscale de l’impôt foncier.

Cette méthode va dans le sens de la méthode du RFR. On ne porte pas de jugement sur la pertinence des pratiques d’imposition. Elles sont simplement observées et modélisées. Par exemple, les recettes de l’impôt sur le revenu des particuliers sont modélisées de façon à tenir compte de la structure progressive moyenne choisie par les provinces. De même, la capacité fiscale de tirer des revenus de la taxe de vente est modélisée dans le Programme de péréquation de manière à tenir compte des revenus que les provinces pourraient obtenir à l’aide des taux de taxation moyens appliqués aux biens et aux services qu’elles taxent réellement.

Avis des universitaires et des experts sur la méthode de stratification

En juin 2003, les ministères des Finances provinciaux ont été invités à une conférence au cours de laquelle on a demandé à six universitaires de donner leur avis sur la proposition de stratification de la valeur marchande. Une seconde conférence universitaire a eu lieu en novembre 2003, réunissant dix éminents universitaires et les représentants des gouvernements provinciaux et du gouvernement fédéral.

Les experts ont formulé des commentaires variés et utiles sur la mesure de la capacité fiscale relative à l’impôt foncier. Une suggestion particulièrement intéressante était d’utiliser l’élasticité des taux d’impôt foncier, à l’échelle nationale, par rapport à la valeur nominale des propriétés pour tenir compte de façon plus simple du fait que les municipalités tendent à appliquer un taux d’imposition moins élevé à mesure que le prix des propriétés augmente.

Suivant cette suggestion, le gouvernement fédéral a estimé que le taux national d’élasticité des impôts fonciers par rapport aux prix nominaux des propriétés s’établissait à 70 %. En termes moins techniques, cela signifie qu’une municipalité où la valeur marchande moyenne des propriétés est deux fois plus élevée ne percevrait que 70 % de plus en revenus au titre de l’impôt foncier.

Après validation, on a constaté que cette méthode fondée sur l’élasticité donnait des résultats qui étaient très proches de ceux obtenus à l’aide du mécanisme de stratification de la valeur marchande. De plus, cette méthode est moins complexe et ne nécessite pas l’établissement de fourchettes de valeur marchande moyenne (ce qui peut entraîner un risque de biais de stratification).

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