Annexe 7 : Revenus des ressources naturelles

Quel est le taux approprié d’inclusion des revenus des
ressources naturelles?

Le Programme de péréquation inclut généralement la totalité des revenus provinciaux dans la formule afin de mesurer avec exactitude la capacité fiscale d’une province. Les tenants de cette méthode soutiennent que, si l’on ne tenait pas compte des revenus provenant de toutes les sources pour établir la capacité fiscale, certaines provinces recevraient un montant incorrect au titre de la péréquation, ce qui irait à l’encontre du principe des « services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparable » prévu au paragraphe 36(2) de la Constitution. La formule de péréquation actuelle est d’ailleurs considérée comme très exhaustive, incluant presque la totalité des revenus provinciaux.

Même si la plupart des tenants de la péréquation estiment que l’exhaustivité des revenus inclus est importante, bon nombre font aussi valoir que ce principe doit être considéré dans le contexte des caractéristiques bien particulières des revenus des ressources naturelles et que de solides arguments peuvent être avancés en faveur de l’exclusion partielle ou totale de ces revenus de la formule de péréquation.

Arguments constitutionnels en faveur de l’exclusion des revenus des ressources naturelles

Les arguments en faveur de l’exclusion des revenus des ressources naturelles découlent du fait que, comme l’indique le paragraphe 109 de la Constitution, les provinces sont propriétaires des ressources naturelles. Les tenants de l’exclusion soutiennent qu’un élément essentiel de la propriété des ressources est qu’une province et ses résidents devraient être en mesure de tirer un avantage net des ressources naturelles. Or, si les revenus des ressources sont inclus intégralement dans la formule – et si les droits de péréquation diminuent du même montant que les revenus des ressources augmentent – l’avantage financier découlant de la propriété des ressources est neutralisé.

Dans de nombreuses études universitaires, les auteurs ont proposé d’inclure moins de 100 % des ressources naturelles, en raison de cet argument constitutionnel. Dans leur article majeur de 1975, Gainer et Powrie proposaient qu’environ 70 % des revenus que les provinces tirent des ressources naturelles fassent l’objet de la péréquation. Ils soutenaient que, sur le plan conceptuel, les revenus tirés des ressources par les provinces devraient être traitées comme s’ils revenaient aux entreprises ou aux particuliers de la province (vu qu’ils sont en fin de compte les propriétaires). Le gouvernement fédéral devrait donc recevoir la partie de la rente des ressources naturelles qu’il obtiendrait s’il avait perçu l’impôt direct sur ces revenus de sociétés ou de particuliers. En prenant pour hypothèse un taux d’imposition fédéral de 30 % (taux approximatif en vigueur lors de la rédaction de cet article), seulement 70 % des revenus devraient être assujettis à la péréquation.¹

D’autres parties au débat, comme le Conseil économique du Canada, ont repris l’argument constitutionnel dans la même veine. Le Conseil a fait valoir que les revenus que les provinces tirent des ressources appartiennent aux résidents de la province. La seule partie qui devrait donc être prise en compte dans la formule de péréquation est le montant que pourraient percevoir les provinces si elles imposaient les revenus des ressources remis à leurs résidants. En prenant pour hypothèse un taux d’imposition provincial de 20 à 30 %, il ne conviendrait d’inclure que 20 à 30 % des revenus des ressources naturelles.

Autres arguments en faveur d’un taux peu élevé d’inclusion des ressources naturelles

Les tenants d’un taux d’inclusion inférieur à 100 % invoquent deux autres arguments. Premièrement, la propriété provinciale signifie que les provinces exercent un contrôle considérable sur la mise en valeur des ressources naturelles, un contrôle beaucoup plus important que dans les autres secteurs économiques.

« Selon la Constitution, un gouvernement provincial exerce un contrôle beaucoup plus grand sur les ressources naturelles dont il est propriétaire que sur celles qui ne lui appartiennent pas [...] En ce qui concerne les ressources naturelles dont elle est propriétaire, une province peut : a) décider s’il convient ou non de les mettre en valeur; b) déterminer qui les exploitera, quand et comment; c) établir le degré de transformation qui doit avoir lieu dans la province; d) établir des conditions d’exploitation de manière qu’elles soient utilisées d’une certaine façon, à un certain endroit ou par certaines personnes; e) fixer le prix de vente des ressources ou des produits découlant de leur transformation. » [TRADUCTION]

- Mervin Leitch, ancien procureur général la province de l’Alberta²

Certains soutiennent donc que le Programme de péréquation devrait être structuré de façon à ce que les provinces soient incitées à promouvoir la mise en valeur des ressources naturelles. Il est clair que la réduction complète des droits de péréquation (qui résulterait de l’inclusion intégrale) n’incite guère un gouvernement à appuyer l’exploitation des ressources.

Deuxièmement, et cet argument est étroitement lié à la question du contrôle provincial, les ressources naturelles sont plus susceptibles que les autres sources de revenus d’entraîner des coûts publics. La mise en valeur des ressources naturelles nécessite souvent une infrastructure importante, et elle a des répercussions sur l’environnement qu’il faut réglementer, surveiller et gérer. Par exemple, les ressources naturelles découvertes dans les régions isolées et peu peuplées, comme le gisement de nickel de Voisey’s Bay au Labrador ou les installations hydroélectriques du Nord du Québec, nécessitent de gros investissements provinciaux en infrastructures destinées essentiellement à l’exploitation des ressources naturelles.

On fait valoir que, pour que le Programme de péréquation tienne compte avec exactitude des revenus provinciaux nets, une fois soustraits les coûts de mise en valeur des ressources naturelles, et que les provinces soient incitées à
investir dans le soutien de cette mise en valeur, le taux d’inclusion des revenus des ressources naturelles devrait être inférieur à 100 %.

Enfin, le Groupe d’experts a entendu des arguments selon lesquels il fallait exclure, en partie ou en totalité, de la péréquation les revenus des ressources non renouvelables (p. ex., les mines, la pétrole et le gaz) tout en continuant d’inclure les revenus des ressources renouvelables (p. ex., les forêts et l’hydroélectricité). La principale raison invoquée pour justifier ce traitement est que les ressources non renouvelables ne constituent pas une source permanente de revenus et que leur exploitation s’apparente à la conversion d’un actif foncier en un avoir financier, de sorte que la province ne se retrouve pas dans une meilleure situation financière à long terme.

Avis du Groupe d’experts au sujet du taux d’inclusion approprié

Le Groupe d’experts a évalué les arguments en faveur de l’inclusion intégrale des revenus des ressources naturelles avancés par un certain nombre de provinces et d’experts et estime que cette méthode ne convient pas à la situation. Il est d’avis que l’inclusion intégrale des revenus des ressources naturelles ne tient pas compte du fait que :

• Les gouvernements provinciaux sont propriétaires des ressources naturelles et devraient à ce titre en tirer un avantage financier net.
• Les provinces exercent un contrôle considérable sur la mise en valeur des ressources naturelles et doivent être incitées de manière appropriée à soutenir leur exploitation.
• La mise en place de l’infrastructure nécessaire pour exploiter les ressources naturelles entraîne des coûts publics.

En outre, l’inclusion intégrale ne semble pas être viable, comme en témoignent les accords sur les ressources extracôtières qui ramènent essentiellement à 0 % le taux d’inclusion des revenus des ressources pour Terre-Neuve-et-Labrador et la Nouvelle-Écosse.

Cela dit, le Groupe d’experts ne souscrit pas non plus à l’opinion selon laquelle l’argument de la propriété mènerait naturellement à la conclusion que 100 % des revenus des ressources naturelles doivent être exclus de la péréquation. Cette approche serait avantageuse pour les provinces bénéficiaires qui tirent des revenus des ressources naturelles, car elle leur permettrait de bénéficier de tous les avantages de la mise en valeur de leurs propres ressources naturelles tout en ayant accès intégralement à la péréquation. Les provinces bénéficiaires sans revenus de ressources naturelles verraient fléchir sensiblement l’enveloppe globale de la péréquation et le montant qu’elles recevraient. Toute considération d’efficience et d’ordre économique mise à part, cela ne répond pas au critère d’équité pour l’ensemble des Canadiens.

Le Groupe d’experts a mis en relief les arguments économiques et constitutionnels et examiné les effets distributifs de divers taux d’inclusion. Il est d’avis qu’un taux d’inclusion de 50 % combine les mérites des divers arguments et donne lieu aux résultats les plus raisonnables pour la totalité des provinces bénéficiaires, tout particulièrement lorsqu’il est combiné à l’ensemble des changements proposés par le Groupe d’experts. À cet égard, un taux d’inclusion de 50 % facilite l’adoption de la norme des dix provinces que recommande le Groupe d’experts en la rendant plus abordable pour le gouvernement fédéral. Il tient aussi compte du fait que 43 cents de chaque dollar de revenus perçues par le gouvernement fédéral provient des contribuables de l’Ontario, une province qui ne bénéficie pas de la péréquation et qui ne tire pas de revenus du pétrole et du gaz.

Avis du Groupe d’experts au sujet de la distinction faite entre les ressources renouvelables et non renouvelables

Le Groupe d’experts a aussi examiné la question des ressources renouvelables par rapport aux ressources non renouvelables. Même si en théorie on peut les distinguer, en pratique, cependant, la distinction n’est pas aussi nette. Les revenus générés par bon nombre de ressources non renouvelables s’étendent sur plusieurs décennies, comme cela est le cas en Alberta et en Saskatchewan. De plus, les ressources considérées comme renouvelables (p. ex., les forêts ou les stocks de poissons) peuvent s’épuiser et s’avérer plus limitées que prévu.

Le Groupe d’experts n’est pas convaincu non plus par l’argument selon lequel il conviendrait d’exclure les revenus des ressources non renouvelables parce que cela équivaut à convertir un actif en un flux de revenus. Les gouvernements tirent des revenus de tous genres de différentes formes de capital (immobilisations, capital humain [c.-à-d. l’impôt sur le revenu des particuliers et les taxes à la consommation], capital social, potentiel hydrologique, forêts), qui sont toutes sujettes à une certaine dépréciation, tout comme les ressources du sous-sol. Les revenus des ressources non renouvelables peuvent être et sont utilisés afin d’offrir des services publics et de réduire le niveau des autres impôts et taxes.

Une province pourrait décider de convertir le flux fini de revenus tirés des ressources non renouvelables en un flux permanent équivalent en utilisant les instruments du marché financier ou des mécanismes comme les fonds du
patrimoine. L’exclusion des revenus mis de côté dans de tels fonds pourrait être justifiée, puisqu’ils ne sont pas immédiatement disponibles pour financer des services. Toutefois, il n’est pas clair que même cette distinction sera valable, compte tenu de l’interchangeabilité des revenus et de la possibilité qu’une province puisse simultanément contracter des emprunts et mettre des revenus de côté dans un fonds.

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