Annexe 9 : Indicateurs factuels de disparités fiscales

Portée des indicateurs pour évaluer l’aide fédérale en matière de péréquation

Le Groupe d’experts a pour mandat de donner des conseils au sujet des « mesures agrégées fondées sur les données empiriques de l’évolution des disparités financières entre les provinces [...] pour fournir de l’information aux
gouvernements et aux citoyens et contribuer aux réévaluations futures du niveau global d’aide fédérale en matière de péréquation ».

Pour déterminer l’information qui serait la plus pertinente à cette fin, le Groupe d’experts a dû se pencher sur la portée des indicateurs qui seraient appropriés compte tenu de l’objet de la péréquation.

Les indicateurs pourraient avoir une portée relativement étroite pour permettre aux Canadiens de juger si le Programme de péréquation apporte un soutien fiscal adéquat pour mettre des provinces en mesure « d’assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables », conformément à l’engagement énoncé au paragraphe 36(2) de la Constitution. Des indicateurs de portée étroite permettraient de déterminer si la péréquation contribue à réduire les disparités fiscales entre les gouvernements provinciaux, de sorte qu’ils puissent offrir des services comparables à des niveaux d’imposition comparables, s’ils choisissent d’adopter des politiques similaires.

Des indicateurs plus larges permettraient aux Canadiens de déterminer si la péréquation donne lieu à des services publics comparables, à des niveaux d’imposition sensiblement comparables. Ils permettraient de savoir si les provinces fournissent des services similaires dans les domaines de la santé, de l’éducation et des services sociaux, entre autres domaines de dépense.

Des indicateurs encore plus larges permettraient d’évaluer la comparabilité des résultats produits par les programmes et les services provinciaux qui sont financés en partie par la péréquation. Ces types d’indicateurs pourraient montrer si la péréquation produit des résultats similaires dans des domaines comme l’état de santé de la population, son niveau d’instruction ou les revenus dans les différentes provinces.

Ces trois points de vue très différents sont illustrés à la Figure 1.

De l’avis du Groupe d’experts, les indicateurs les plus larges sont intéressants, mais ils vont bien au-delà de l’objectif de la péréquation. Ils supposent qu’il existe un lien direct entre la péréquation et la comparabilité des services et des résultats, alors qu’en fait la péréquation n’est qu’un des nombreux facteurs contribuant aux résultats. En réalité, la prestation des services publics et les résultats socio-économiques observés découlent d’une combinaison complexe de programmes et de choix fédéraux et provinciaux, de tendances sociales et économiques qui débordent largement le cadre de la péréquation et de facteurs moins tangibles comme l’esprit d’initiative et l’effort individuel.

Figure 1 – Portée des indicateurs permettant d’évaluer le soutien fédéral en matière de péréquation

Le rattachement de péréquation à de grands indicateurs serait, de plus, incompatible avec l’esprit du fédéralisme canadien. La péréquation est un programme inconditionnel qui a pour objet de rendre possible (et non d’imposer) une relative comparabilité des services publics dans une fédération décentralisée, où les gouvernements provinciaux doivent rendre compte à leurs commettants des choix qu’ils font en matière de services publics et de fiscalité. Il incombe à la province, et à elle seule, de décider si elle veut offrir des services publics plus que comparables, moins que comparables ou sensiblement comparables. La péréquation devrait donner à une province les moyens d’opter pour la troisième solution, sans pour autant l’imposer.

Le Groupe d’experts estime donc que les indicateurs les plus pertinents sont ceux qui montrent si les paiements de péréquation contribuent à réduire les disparités fiscales entre les provinces, de sorte qu’elles puissent offrir des services sensiblement comparables à des niveaux d’imposition sensiblement comparables, si elles choisissent de le faire. De telles mesures sont conformes à la façon dont le Groupe d’experts voit l’objet du Programme de péréquation et les responsabilités respectives du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux en vertu de la Constitution.

Évaluation du financement adéquat de la péréquation dans la réduction des disparités fiscales

Le Groupe d’experts estime que les disparités fiscales avant et après péréquation sont les indicateurs les plus importants pour évaluer l’efficacité du Programme de péréquation. Ces mesures peuvent être tirées directement de la formule de péréquation et, si la formule proposée par le Groupe d’experts est acceptée, elle devrait fournir une mesure très fidèle de la capacité fiscale.

La Figure 2 illustre l’utilisation de l’indicateur de capacité fiscale avant et après péréquation et montre dans quelle mesure la péréquation a permis de réduire les disparités fiscales depuis 1982-1983.

Figure 2 – Contribution de la péréquation à la réduction des disparités entre les provinces (1982-1983 à 2004-2005)

On a observé au Canada des disparités fiscales importantes (et extrêmement variables) entre les provinces les moins bien nanties et les plus favorisées. La péréquation a généralement permis de réduire sensiblement ces écarts¹. Depuis 1982, elle a permis de relever la capacité fiscale de la province la moins bien nantie pour la faire passer d’un niveau situé entre 58 % et 68 % de la moyenne nationale à un niveau situé entre 91 % à 99,7 % de celle-ci.

La recommandation du Groupe d’experts d’adopter un système basé sur des principes et assorti de la norme des 10 provinces entraînerait automatiquement une réduction des disparités fiscales encore plus marquée qu’avec la norme des cinq provinces, en vigueur depuis 1982-1983.

Même si, de l’avis du Groupe d’experts, les indicateurs de capacité fiscale avant et après péréquation sont les plus utiles pour déterminer l’efficacité de péréquation, ils ne disent pas tout. Il est manifestement important pour les Canadiens de savoir combien chaque province reçoit au titre de péréquation et quelle importance le programme a par rapport à la taille de la province. Pour permettre aux Canadiens de mieux juger du financement adéquat et l’importance du Programme, on devrait présenter les droits de péréquation en proportion des revenus des provinces, de leurs dépenses de programme et d’autres mesures propres à mettre les droits de péréquation en contexte.

Les Canadiens doivent aussi savoir si le gouvernement fédéral a les moyens d’offrir un niveau de soutien donné. La présentation de la péréquation en proportion du produit intérieur brut (PIB), des dépenses de programme et des revenus fédéraux peuvent fournir d’importants renseignements à cet égard.

Enfin, des indications selon lesquelles certains gouvernements provinciaux s’écartent sensiblement de la norme au chapitre des dépenses, des revenus, de l’effort fiscal, du déficit ou du fardeau de la dette par habitant peuvent être le signe que la péréquation laisse à désirer. Par exemple, si une province dépense beaucoup moins que la moyenne nationale par habitant, affiche des niveaux d’imposition plus élevés ou supporte un fardeau de la dette beaucoup plus lourd, cela indique peut-être que la péréquation est insuffisante pour cette administration.

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