Péréquation 101

Survol historique

Les racines du Programme canadien de péréquation remontent à 1940. Le premier Programme régi par une formule fut établi en 1957.

Plusieurs livres et articles ont fait l’historique de la péréquation et décrit l’évolution des accords fiscaux d’une période à l’autre de l’histoire du Canada. Aux fins du présent rapport, nous nous contenterons de retracer les origines du programme et certains des changements importants qu’il a subis jusqu’à aujourd’hui.

On peut faire remonter l’origine de la péréquation au rapport de la Commission royale Rowell-Sirois, en 1940. Après la crise des années 1930, comme les trois provinces des Prairies étaient pratiquement en faillite, la Commission recommanda que le gouvernement fédéral mette sur pied un programme de subventions aux provinces en fonction de leurs besoins fiscaux. La Seconde Guerre mondiale ayant empêché le gouvernement fédéral de donner suite aux recommandations de la Commission royale, il fallut attendre les années 1950 pour le voir s’intéresser de nouveau à la question.

Le premier Programme de péréquation régi par une formule vit le jour en 1957. Selon ce programme, les provinces recevaient une subvention du gouvernement fédéral si les recettes qu’elles tiraient, par habitant, de l’impôt sur le revenu des particuliers, de l’impôt sur le revenu des sociétés et de l’impôt sur les successions étaient inférieures à celles que les deux provinces les plus riches de l’époque (l’Ontario et la Colombie-Britannique) pouvaient percevoir aux mêmes taux d’imposition. Le Programme devait être revu tous les cinq ans.

Entre 1962 et 1967, on modifia le Programme pour inclure dans la formule une quatrième assiette fiscale, soit la moitié des revenus des ressources naturelles. On abandonna aussi la norme des deux provinces les plus riches pour adopter celle des 10 provinces, ou de la moyenne nationale.

Plusieurs changements importants furent apportés au cours des 20 années suivantes. Le nombre de catégories de revenus prises en compte dans la formule passa de 3 à 29. Il en résulta une méthode plus globale, dotée de mesures plus détaillées, mais aussi un programme plus complexe. De plus, durant cette période, la hausse notable des prix du pétrole gonfla les revenus des provinces productrices, en particulier l’Alberta. La norme des 10 provinces alors en place eut pour effet de faire monter la moyenne nationale et le coût de la péréquation pour le gouvernement fédéral. Aussi bon nombre des modifications apportées au Programme visaient-elles principalement à réduire l’incidence globale des revenus tirés des ressources naturelles par les provinces et à limiter les coûts assumés par le gouvernement fédéral.

Les changements successifs au Programme de péréquation ont ajouté d’autres niveaux de complexité au programme.

L’année 1982 fut marquée par plusieurs changements importants. D’abord et avant tout, la péréquation fut inscrite dans la Constitution. Ensuite, on modifia la norme. La norme de la moyenne nationale ou des 10 provinces fit place à une norme des cinq provinces, basée sur la moyenne du Québec, de l’Ontario, du Manitoba, de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique. Cette nouvelle norme excluait les extrêmes en matière de capacité fiscale (soit la riche Alberta et son pétrole et les provinces de l’Atlantique, moins bien nanties) pour ne tenir compte que des provinces situées dans le milieu de la fourchette. Cela rendait moins coûteuse pour le gouvernement fédéral l’inclusion de 100 % des revenus des ressources naturelles dans la formule de péréquation.

Entre 1982 et 2004, le Programme demeura fondamentalement inchangé. Toutefois, la formule est devenue de plus en plus complexe en raison d’une série de modifications techniques négociées entre les représentants fédéraux et provinciaux ou apportées par le gouvernement fédéral. On ajouta de nouvelles assiettes fiscales (notamment dans le domaine des ressources naturelles), le montant total de la péréquation fut assorti d’un plafond et d’un plancher, et la façon dont les revenus des provinces étaient estimés et les paiements effectués fut également modifiée.

Au milieu des années 1980, le gouvernent fédéral conclut avec Terre-Neuve-et-Labrador et la Nouvelle-Écosse des accords portant spécifiquement sur leurs ressources extracôtières. Ces ententes (Accord Canada-Nouvelle-Écosse sur la
gestion des ressources extracôtières et le partage des revenus (1982), Accord Canada-Terre-Neuve-et-Labrador sur la gestion des ressources extracôtières et le partage des revenus (1985)) prévoyaient la compensation partielle, pendant une durée limitée de toute réduction des paiements de péréquation susceptible de découler, pour ces deux provinces, de l’augmentation des revenus tirés des ressources extracôtières. Les accords stipulaient en fait que le gouvernement fédéral verserait des paiements compensatoires distincts aux deux provinces si la hausse des revenus tirés de l’exploitation des hydrocarbures au large des côtes entraînait une diminution de leurs paiements de péréquation.

En février 2005, le gouvernement fédéral signa de nouveaux accords avec les deux provinces (Entente entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de Terre-Neuve et Labrador sur les revenus tirés des ressources extracôtières et Entente entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de la Nouvelle-Écosse sur les revenus tirés des ressources extracôtières). Ces accords prolongent jusqu’en 2012 la protection, laquelle pourrait aller jusqu’à 2020, et prévoient une compensation intégrale de la réduction éventuelle des paiements de péréquation sous l’effet d’une hausse des revenus provenant de l’exploitation des ressources extracôtières. Pour avoir droit aux paiements compensatoires intégraux (versés hors du cadre du Programme de péréquation), les deux provinces doivent demeurer admissibles à la péréquation et garder un fardeau de la dette par habitant supérieur à la moyenne. Les deux provinces ont reçu des paiements anticipés garantis au titre des montants prévus pour la durée initiale de huit ans des accords de 2005.

L’incidence des accords sur le Programme de péréquation suscite la controverse. Terre-Neuve-et-Labrador ainsi que la Nouvelle-Écosse soutiennent que ces accords n’ont rien à voir avec la péréquation et visent à soutenir le développement économique et la réduction de la dette dans les deux provinces. En revanche, d’autres font valoir que ces « ententes parallèles », comme on les appelle, battent en brèche le principe fondamental du Programme de péréquation et ouvrent la porte à la conclusion d’accords similaires avec d’autres provinces.

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