Pour remettre la péréquation sur la bonne voie

Il n’existe pas de solution parfaite pour la péréquation au Canada. Telle est la réalité à laquelle fait face le Groupe d’experts.

Compte tenu du dynamisme de la fédération canadienne et des différences marquées de situation financière et de préférences entre les provinces, sans compter les attentes du gouvernement fédéral, la perfection restera indubitablement hors de portée.

Le Groupe d’experts s’est employé à essayer d’élaborer un Programme de péréquation sain et efficace pour le Canada. Pour ce faire, il a examiné en profondeur les diverses questions et options, non seulement sur le plan des principes, de la théorie ou des concepts, mais aussi d’un point de vue technique rigoureux.

Le Groupe d’experts s’est néanmoins employé à essayer d’élaborer un Programme de péréquation sain et efficace pour le Canada. Pour ce faire, il a examiné en profondeur les diverses questions et options, non seulement sur le plan des principes, de la théorie ou des concepts, mais aussi d’un point de vue technique rigoureux. L’analyse technique ainsi effectuée a pris beaucoup de temps, mais elle s’est révélée essentielle. Bien souvent, des idées qui semblaient prometteuses en principe sont apparues à l’analyse comme ayant, pour les provinces et l’ensemble du Programme de péréquation, des répercussions qui n’étaient tout simplement pas acceptables.

Voici donc un ensemble équilibré de recommandations qui visent à remettre la péréquation sur la bonne voie et à établir des bases solides et durables pour l’avenir.

Recommandations

Les principes de base

Afin d’élaborer des recommandations pour l’avenir du Programme canadien de péréquation, le Groupe d’experts s’est inspiré d’un ensemble de principes, dont certains existent depuis un certain temps déjà, alors que d’autres sont plus récents.

Compatibilité avec la Constitution du Canada
Dans sa conception et sa mise en œuvre, le Programme de péréquation devrait être compatible avec le dessein national exposé au paragraphe 36(2) de la Constitution canadienne et contribuer à sa réalisation.

Équité
Le Programme canadien de péréquation devrait traiter toutes les provinces de façon équitable et cohérente. Les « règles du jeu » devraient être intégrées à une formule de péréquation s’appliquant de manière égale à chacune des provinces.

Financement adéquat et sensibilité
Le Programme de péréquation devrait fournir aux provinces bénéficiaires des revenus adéquats pour leur permettre d’atteindre l’objectif consistant à assurer les services publics à des niveaux de qualité et de fiscalité sensiblement comparables. Il devrait aussi être suffisamment souple pour répondre à l’évolution de la situation financière des provinces et rendre inutile le recours à des accords distincts avec l’une ou l’autre des provinces.

Neutralité du point de vue de la politique publique et incitatifs sains
Le Programme de péréquation devrait respecter l’autonomie des provinces dans la prise de décisions au nom de leurs résidants. Il devrait comporter des
incitatifs sains et ne pas amener les provinces à prendre des décisions qu’elles n’adopteraient pas en l’absence du Programme de péréquation.

Équité entre les provinces bénéficiaires et les provinces non bénéficiaires
Même si son objectif est d’augmenter la capacité fiscale des provinces moins bien nanties, la péréquation ne devrait pas conférer aux provinces bénéficiaires des avantages qui les placeraient en meilleure posture, au plan financier, que les provinces qui n’en bénéficient pas.

Simplicité
La péréquation, de par sa nature, demeurera un programme complexe. Toutefois, la recherche de l’exactitude et de l’exhaustivité ne devrait pas contribuer à rendre le Programme complexe à l’excès.

Transparence
Il conviendrait de prendre des mesures pour mieux faire connaître et comprendre le Programme ainsi que la façon dont les décisions sont prises et comment fonctionne le Programme.

Prévisibilité et stabilité
La péréquation devrait pouvoir répondre à l’évolution de la situation financière des provinces, mais elle devrait être conçue de façon à éviter les modifications non nécessaires et à assurer une stabilité et une prévisibilité raisonnables, tant pour les provinces que pour le gouvernement fédéral.

« Au premier abord, l’adoption d’une enveloppe fixe pour la péréquation aux termes du nouveau cadre de 2004 paraît susceptible d’améliorer la stabilité. Cette opinion repose cependant sur une erreur fondamentale : l’objectif devrait être la stabilité des revenus nets des provinces bénéficiaires et non celle des transferts de péréquation eux-mêmes. L’objectif devrait donc être de faire en sorte que les transferts soient très sensibles à l’évolution de la capacité fiscale des provinces bénéficiaires, et non à des événements extérieurs. » [TRADUCTION] - Michael Smart16

Abordabilité
Le Programme de péréquation doit être abordable et viable à long terme. Il incombe au gouvernement fédéral de déterminer combien il entend dépenser pour atteindre les objectifs du Programme de péréquation.

Reddition de comptes
Vu que la péréquation est un programme fédéral payé par les contribuables canadiens, le gouvernement fédéral devrait rendre compte de la mise en œuvre globale du Programme et de la répartition des fonds entre les provinces. Les provinces doivent rendre compte à leurs résidants de la façon dont sont utilisés les fonds de la péréquation.

Le retour à une méthode fondée sur des règles et assortie d’une formule

S’il y a un message que le Groupe d’experts a entendu constamment pendant ses consultations, c’est qu’il est nécessaire de revenir à une méthode fondée sur des règles et assortie d’une formule. À tort ou à raison, les provinces et bon nombre d’universitaires estiment que la rigueur antérieure du Programme de péréquation a fait place à des décisions plus ponctuelles et circonstancielles visant des provinces ou des questions en particulier.

Par conséquent, le Groupe d’experts recommande ce qui suit :

« Si le gouvernement fédéral commence par établir son engagement financier [à l’égard de la péréquation], puis détermine la façon de répartir ces fonds entre les provinces, on limite les possibilités de parvenir à une juste répartition et l’on crée chez les provinces une mentalité de concurrence néfaste. » [TRADUCTION] - Gouvernement de la Saskatchewan17

Le Groupe d’experts est conscient que le nouveau cadre instauré par le gouvernement fédéral en 2004 comporte certains avantages indéniables, notamment la certitude qu’il procure au sujet de l’enveloppe affectée chaque année au Programme de péréquation. Toutefois, cette méthode suscite de sérieuses préoccupations. Les provinces soutiennent que cela accroît la stabilité et la prévisibilité du Programme pour le gouvernement fédéral, mais non pour les provinces bénéficiaires. Leur part de l’enveloppe fixe pourrait en effet augmenter ou diminuer sous l’effet de facteurs entièrement indépendants de leur volonté, en l’occurence si la situation économique d’autres provinces bénéficiaires change.

Il y a aussi le sentiment que la notion d’enveloppe fixe va à l’encontre de la nature fondamentale de la péréquation – laquelle est de répondre à l’évolution de la capacité fiscale des provinces, plutôt que de constituer un droit fixe dans le temps. L’établissement d’une enveloppe fixe assortie d’une trajectoire de croissance dissocie le Programme de péréquation de la situation financière réelle des provinces et du besoin global de péréquation à travers les années.

La grande majorité des provinces et bon nombre d’universitaires recommandent l’adoption d’une norme des 10 provinces. À cet effet, le Groupe d’experts souscrit à cet avis.

Au fil des années, on a utilisé un éventail de normes différentes aux fins du Programme de péréquation. (Voir l’annexe 2). Certains experts et universitaires sont d’avis que le choix d’une norme est en fin de compte un choix politique qui reflète les valeurs des Canadiens et la mesure dans laquelle ils
veulent que soient atténuées les disparités entre les provinces au moyen d’un programme comme la péréquation.

D’autres soutiennent par contre qu’une norme des 10 provinces est la norme
« naturelle » qui reflète la réalité financière des 10 provinces, et non uniquement celle des cinq provinces situées au milieu de la fourchette. La norme des cinq provinces qui était en vigueur avant l’instauration du nouveau cadre avait été mise en place dans un seul et important but : faire diminuer le coût global de la péréquation pour le gouvernement fédéral au moment où la capacité fiscale de l’Alberta augmentait de façon spectaculaire en raison des prix élevés du pétrole. Bien que défendable du point de vue financier, cette méthode ne repose sur aucun principe et ne tient pas compte comme il se doit des différences et des disparités qui existent en réalité entre les provinces.

Le Groupe d’experts recommande donc que soit adoptée une norme des
10 provinces.

« Le gouvernement croit qu’une norme moyenne nationale refléterait mieux le niveau des disparités fiscales dans l’ensemble du pays et est plus compatible avec l’objet de l’engagement constitutionnel. » - Hon. Jeannot Volpé Ministre des Finances Nouveau-Brunswick18

Le Groupe reconnaît que cela pourrait augmenter le coût global du Programme de péréquation. Si le coût d’une norme intégrale des 10 provinces (combinée aux autres modifications de la formule recommandées par le Groupe d’experts) dépasse le montant que le gouvernement fédéral est disposé à dépenser au titre de la péréquation une année donnée, il devrait réduire explicitement les droits de péréquation des provinces bénéficiaires, et ce, de façon égale par habitant. Comme il est expliqué plus loin, le gouvernement fédéral devrait établir les paramètres servant à déterminer l’abordabilité du Programme de péréquation dans le cadre des mesures ayant pour objet d’améliorer la transparence et la gouvernance du Programme.

Jusqu’à présent, pour déterminer si une province a droit ou non à des paiements de péréquation, on s’est basé uniquement sur sa capacité fiscale. Autrement dit, la province a-t-elle la capacité de tirer suffisamment d’argent de ses propres sources de revenus pour assurer des services publics sensiblement comparables?

Pour évaluer les besoins en dépenses, il faudrait mettre en œuvre des méthodes comparables dans les différentes provinces pour mesurer les disparités en termes non seulement de volume des services, mais aussi de facteurs – et il y en a plusieurs – influants sur les coûts de prestation des services (par exemple la composition de la population, sa dispersion, la situation sur les plans de la santé et de l’éducation, et les taux de rémunération, etc.).

À cet égard, le Groupe d’experts a examiné la méthode utilisée en Australie, par exemple, où une commission indépendante recueille systématiquement des renseignements exhaustifs et détaillés sur une série de variables liées aux programmes de dépenses qui existent dans les différents États. La Commonwealth Grants Commission assure le suivi de cette information pour chacun des États et pour l’ensemble du pays. Pour chaque programme étudié, elle établit une norme moyenne nationale, ainsi que les subventions sont accordées aux différents États en fonction des normes en matière de dépenses de programme et des normes de capacité fiscale.

Cependant, il existe une différence fondamentale. Le Canada est une fédération beaucoup plus décentralisée, où des secteurs clés comme la santé et l’éducation relèvent de la compétence des provinces. Les diverses provinces ont des priorités différentes en matière de services offerts et de modes de prestation de ces services. Les gouvernements provinciaux prennent des décisions politiques au sujet de l’éventail de services publics qu’ils entendent offrir pour répondre aux besoins de leurs résidants, auxquels ils doivent rendre compte de ces décisions. C’est un système complexe à facettes multiples, mais qui reflète la réalité de notre pays et qui nous sert bien.

Même si certaines provinces estiment que l’idée de tenir compte des besoins a du bon, toutes reconnaissent que cela rendrait bien plus complexe encore un programme qui l’est déjà énormément.

Pour adopter une méthode fondée sur les besoins, il faudrait avoir accès à
des bases d’information communes et deployer des façons communes pour mesurer les normes applicables aux programmes dans dix provinces très
disparates et autonomes. Il faudrait aussi que le gouvernement fédéral joue un rôle beaucoup plus important dans la saisie et le suivi de l’information relative à des domaines qui ne relèvent pas de sa compétence. Même si certaines provinces estiment que l’idée de tenir compte des besoins est bonne en soi, toutes reconnaissent que cela rendrait bien plus complexe encore un programme qui l’est déjà énormément.

Tout compte fait, le Groupe d’experts recommande que l’évaluation des besoins ne fasse pas partie du Programme de péréquation. Si le gouvernement du Canada estime que, dans certains services publics, il existe des disparités qu’il conviendrait d’atténuer et que les provinces sont d’accord; il devrait recourir pour cela à des programmes ciblés comme le Transfert canadien en matière de santé, le Transfert social canadien en matière de programmes sociaux ou les programmes d’infrastructure nationaux, mais pas à la péréquation.

L’annexe 3 traite plus en détail des questions liées aux besoins en dépenses.

Comme si le Programme de péréquation n’était pas déjà assez compliqué, d’autres programmes de transfert fédéraux, en particulier le Transfert canadien en matière de santé et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, comportent aussi une composante de péréquation. Ces programmes fournissent un financement aux provinces sous la forme d’une combinaison de paiements en espèces par habitant et de points d’impôt. Il s’ensuit que les provinces les mieux nanties comme l’Ontario et l’Alberta reçoivent des paiements en espèces inférieurs à ceux des autres provinces. Il y a une composante désignée (appelée péréquation afférente) qui prévoit des paiements aux provinces pour égaliser les points d’impôt transférés au titre du Transfert canadien en matière de santé et du Transfert canadien en matière de programmes sociaux.

« [...] il existe un principe utile qui peut guider notre approche : concentrer autant que possible la redistribution explicite entre les provinces dans un même programme, la péréquation. Les Canadiens seront favorables à une formule transparente visant à aider les provinces moins bien nanties à assurer des services publics sensiblement comparables. Lorsqu’on multiplie les inégalités de traitement dans différents programmes, on ne fait pas que nuire à l’économie, on alimente aussi les rancœurs entre les provinces. » [TRADUCTION] - William Robson19

En outre, pour l’équité de ces transferts, si la capacité fiscale d’une province augmente au point où elle n’est plus admissible à la péréquation, cette province reçoit davantage de transferts en espèces par habitant dans le cadre du Transfert canadien en matière de santé et de Transfert canadien en matière de programmes sociaux pour compenser le fait qu’elle ne reçoive dorénavant plus de financement au titre de la péréquation pour sa part du transfert de points d’impôt.

Ces dispositions constituent pour le moins une source de confusion et rendent le processus encore plus complexe. Il s’agit en fait d’une forme détournée de péréquation et d’une source constante d’irritation, aussi bien pour des raisons techniques que sur le plan des principes. Il n’entre pas dans le mandat du Groupe d’experts de recommander une solution précise à cet égard. Toutefois, le Groupe d’experts invite le gouvernement fédéral et les provinces à se pencher sur cette question, afin que la péréquation soit le principal moyen d’égaliser les capacités fiscales entre les provinces.

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