Pour remettre la péréquation sur la bonne voie

Pour améliorer la formule de péréquation

Dans le contexte du cadre global exposé précédemment – une méthode assortie d’une formule et basée sur une norme des 10 provinces, qui mesure la capacité fiscale et non les besoins en dépenses –, il faudrait apporter plusieurs changements importants à la formule de péréquation elle-même.

Tout au long des consultations, le Groupe d’experts s’est fait dire qu’il fallait garder le Régime fiscale représentatif (RFR). Sa principale force est de mesurer plus exactement la capacité fiscale des provinces et de refléter leurs pratiques en matière d’imposition et d’être davantage conforme à l’engagement constitutionnel visant des niveaux d’imposition « sensiblement comparables ».

« Malgré toutes ses lacunes et sa complexité, l’établissement des droits de péréquation en fonction de certaines mesures des assiettes fiscales utilisées par les provinces est la méthode à privilégier parce que, aussi imparfaite qu’elle soit,elle est fondée sur les pratiques effectives des provinces en matière fiscale. » [TRADUCTION] - Bev Dahlby20

Une des préoccupations que suscite la méthode du RFR est sa complexité. Les
« macro mesures », comme on les appelle, ont l’avantage de reposer sur une assiette plus générale, d’être moins détaillées et de faciliter la mesure. Elles font appel uniquement à un indicateur global, tel que le produit intérieur brut (PIB) ou le revenu des particuliers, pour mesurer la capacité fiscale. Avec la méthode de macro mesures, on considère au fond que la capacité fiscale d’une province correspond à la capacité de ses contribuables de payer des impôts.

Ceux qui critiquent les macro mesures estiment qu’elles constituent une valeur de remplacement plutôt qu’une mesure exacte de la capacité fiscale des provinces, qu’elles ne reflètent pas leurs pratiques d’imposition et qu’elles supposent que chaque dollar de revenu peut-être imposé également, quelle qu’en soit la source.
Au terme de son examen des solutions de rechange, le Groupe d’experts recommande de garder la méthode du RFR dans l’ensemble.

Une des recommandations du Groupe d’experts est de simplifier la formule en réduisant le nombre d’assiettes fiscales de 33 à cinq.

Même si le maintien de la méthode du RFR recueille un large appui, bien des intervenants ont suggéré de simplifier ce qu’il en est venu à constituer, une série de plus en plus complexe d’assiettes fiscales.

Lorsque la péréquation a été instaurée en 1957, elle ne comptait que trois
assiettes fiscales. Aujourd’hui, elle en compte 33. Cette complexification suscite un certain nombre de préoccupations. Une complexité plus grande ne se traduit pas nécessairement par une exactitude ou une fiabilité supérieure. Il se peut qu’elle accroisse le risque d’engendrer des effets incitatifs ou désincitatifs qui influent sur les décisions des gouvernements provinciaux. Elle rend certainement le Programme moins transparent et plus difficile à comprendre. Par conséquent, il serait plus difficile d’examiner le Programme et celui-ci risque davantage de faire l’objet d’ententes particulières et de pratiques dictées par les circonstances. Enfin, il n’est sans doute pas viable de continuer à multiplier les assiettes fiscales sous l’effet des changements qui surviennent dans des industries comme celle du pétrole et du gaz.

Pour ces raisons, le Groupe d’experts recommande qu’on entreprenne de
simplifier le RFR.

Pour déterminer les assiettes fiscales qu’on pourrait regrouper afin de mettre en place un régime plus simple, le Groupe d’experts a porté son attention sur :

• « Même si la perfection n’est pas de ce monde, le Canada possède beaucoup d’expérience et d’expertise en matière de RFR. Nous devrions nous employer à régler les questions en suspens liées au RFR [...] plutôt que de remplacer intégralement un système qui est intéressant sur le plan conceptuel et qui fonctionne raisonnablement bien. » [TRADUCTION] - Tracy Snodden21

  Les assiettes fiscales qui sont petites ou qui ne donnent lieu qu’à de faibles disparités entre les provinces.
• Les assiettes fiscales à l’égard desquelles les pratiques d’imposition varient sensiblement d’une province à l’autre, de sorte qu’il est difficile d’incorporer au RFR une « pratique représentative » qui soit significative (p. ex., impôts sur la masse salariale, cotisations d’assurance hospitalisation et d’assurance maladie).
• Les assiettes fiscales qui n’offrent pas de moyen évident de mesurer les
  disparités (p. ex., l’assiette des « revenus divers »).

Le résultat de cette réflexion est le régime simplifié présenté à la Figure 12. On y retrouve quatre assiettes fiscales pour les revenus ne provenant pas des ressources naturelles : l’impôt sur le revenu des particuliers, l’impôt sur le revenu des sociétés, l’impôt foncier et la taxe de vente. Toutes les revenus (autres que les revenus tirés des ressources naturelles) seraient regroupées dans ces quatre
assiettes. Comme on l’explique plus loin, le Groupe d’experts recommande aussi de remplacer les 14 assiettes fiscales actuelles du RFR qui sont liées aux ressources naturelles par une mesure unique (les revenus réels des ressources naturelles).

L’annexe 4 traite plus en détail de la façon dont il conviendrait de simplifier
le RFR.

Figure 12 – Simplification du Régime Fiscale Représentatif (RFR)

L’impôt foncier représente la deuxième source de revenus, en importance, incluse dans la formule de péréquation. La mesure de la capacité d’une province de percevoir l’impôt foncier est l’une des questions les plus controversées dans le Programme de péréquation.

On ne s’entend pas, tout d’abord, sur des questions fondamentales au sujet de la nature de l’impôt foncier : s’agit-il d’un impôt sur la richesse, d’un impôt sur le revenu des propriétaires de biens immeubles ou plutôt de frais d’utilisation visant à couvrir le coût des services fournis dans une municipalité – ce qui n’en ferait pas un impôt du tout? À ces questions fondamentales s’ajoute le fait que les impôts fonciers varient considérablement d’une province à l’autre, ainsi qu’à l’intérieur d’une même province, les taux d’imposition étant généralement plus bas dans les secteurs où la valeur marchande moyenne des propriétés est plus élevée.

En dépit des controverses et des problèmes de mesure, les impôts fonciers provinciaux ont été incorporés à la formule de péréquation en 1967, alors que les impôts fonciers municipaux y étaient intégrés progressivement à compter de 1973-1974. Trois types d’impôts fonciers étaient inclus : les impôts fonciers résidentiels, commerciaux-industriels et agricoles. Pour mesurer l’assiette fiscale des impôts fonciers, on utilisait une méthode multi-concept tenant compte d’un ensemble d’indicateurs et de mesures de remplacement, dont le stock de capital, le produit intérieur brut (PIB) provincial, le revenu disponible, la valeur des terres agricoles, l’urbanisation et l’évolution démographique. Le plus notable, dans cette assiette fiscale, était l’absence de la mesure à laquelle les administrations provinciales et locales appliquaient sans doute l’impôt, dans les faits, soit la valeur marchande des propriétés selon l’évaluation foncière.

À la fin des années 1990, les administrations locales et les gouvernements provinciaux avaient tous adopté la méthode de la valeur marchande pour évaluer les biens immeubles résidentiels. C’est pourquoi le ministère des Finances Canada a commencé à se pencher sérieusement sur une nouvelle méthode pour mesurer l’assiette fiscale de l’impôt foncier dans le Programme de péréquation. La
méthode de « stratification de la valeur marchande » permet de regrouper les municipalités qui affichent des valeurs foncières similaires dans la même
« fourchette d’imposition ». Par le suite, on fait le postulat que les municipalités qui font partie de cette fourchette sont toutes en mesure d’appliquer un taux
d’imposition moyen similaire. Cette méthode a fait l’objet de validations et de
discussions approfondies avec les provinces.

On s’était entendu avec la plupart des provinces pour mettre en œuvre progressivement cette nouvelle méthode, à compter de 2004. Toutefois, après l’instauration du nouveau cadre, les changements proposés à l’assiette fiscale de l’impôt foncier ne sont jamais entrés en vigueur dans le cadre d’une loi.
Le Groupe d’experts a examiné les diverses options et approches possibles pour répondre aux préoccupations suscitées par la méthode de stratification de la valeur marchande. Il a discuté aussi avec les représentants de la Colombie-Britannique et du Québec en vue d’étudier leurs préoccupations, ainsi que la situation particulière de la Colombie-Britannique.

Son principal avantage est de refléter les pratiques d’imposition des provinces et des municipalités et, grâce à la stratification, de tenir compte des variations de valeur marchande des propriétés résidentielles dans les différentes municipalités du pays.

Le Groupe d’experts est d’avis que la méthode de stratification de la valeur marchande comporte des avantages indéniables et qu’elle devrait être mise en œuvre intégralement et uniformément dans toutes les provinces. Son principal avantage est de refléter les pratiques d’imposition des provinces et des municipalités et, grâce à la stratification, de tenir compte des variations de valeur marchande des propriétés résidentielles dans les différentes municipalités du pays. Ainsi, aux fins de la péréquation, le fait que les prix du logement soient plus élevés dans des villes comme Vancouver ou Toronto qu’à Sudbury, à Laval ou à St. John’s importe peu parce qu’ils sont regroupés dans des fourchettes différentes. La méthode de stratification tient compte aussi des différences notables de taux d’imposition foncière d’une province à l’autre et à l’intérieur d’une même province.

Le Groupe d’experts s’est penché sur la question de l’ajustement spécial pour la Colombie-Britannique adopté lors du renouvellement en 2004. À ce qu’il croit savoir, cet ajustement était une solution de compromis visant à atténuer les répercussions de l’abandon de la méthode multi-concept. Étant donné que l’incorporation de cet ajustement n’aurait pas d’effet important sur les droits de péréquation de la Colombie-Britannique compte tenu de l’ensemble des recommandations du Groupe d’experts, celui-ci estime qu’il n’est ni nécessaire, ni opportun d’intégrer cet ajustement spécial.

Le Groupe d’experts a examiné également les assiettes fiscales actuelles des impôts fonciers commerciaux-industriels et agricoles. Ces deux assiettes fiscales représentent actuellement environ 44 % de l’assiette fiscale globale des impôts fonciers. Une méthode multi-concept sert à mesurer la capacité fiscale des provinces au titre de ces deux assiettes fiscales. Même si la méthode actuelle suscite certaines préoccupations, l’élaboration d’un cadre conceptuel amélioré pour mesurer l’assiette fiscale des impôts fonciers commerciaux-industriels et agricoles nécessiterait un travail considérable et l’établissement de nombreuses données pour assurer la comparabilité entre les provinces. Pour cette raison, le Groupe d’experts ne recommande aucun changement à cet égard pour le moment.

L’annexe 5 traite plus en détail des impôts fonciers.

Les frais d’utilisation constituent un autre sujet de controverse dans la péréquation. Les gouvernements provinciaux et les administrations municipales perçoivent un large éventail de frais d’utilisation totalisant plus de 21 milliards de dollars par année, dans l’ensemble du Canada. Ces frais d’utilisation sont des droits payés pour utiliser les biens et services fournis par le secteur public. On y se trouve des taxes d’eau, de traitement des eaux usées et de collecte des ordures aux permis, aux frais d’utilisation des patinoires et des installations récréatives en passant par les loyers des logements pour personnes à faible revenu et les frais de stationnement. En outre, il existe une parapluie d’autre frais et droits.

Actuellement, la moitié des 21 milliards de dollars de frais d’utilisation imposés par les provinces et les municipalités est incluse dans la péréquation. Les frais de tout ordre imposés par les établissements d’enseignement postsecondaire et les organismes de soins de santé et de services sociaux, n’étant pas considérés comme faisant partie de l’univers gouvernemental aux fins de la péréquation, ne sont pas pris en compte dans la formule de péréquation.

Pour déterminer si les frais d’utilisation devaient être inclus ou non, le Groupe d’experts s’est posé deux questions clés :

• Quelques frais d’utilisation sont inclus dans la formule de la péréquation actuelle, alors que d’autres ne sont pas. Les provinces bénéficiaires sont généralement favorables à l’inclusion des revenus tirés des frais d’utilisation dans la péréquation.

  Quels principes peut-on invoquer pour justifier l’inclusion ou l’exclusion des frais d’utilisation?
• Comment les frais d’utilisation seraient-ils mesurés dans une formule de péréquation?

Sur la première question, le Groupe d’experts a entendu des avis diamétralement opposés.

D’un côté, les provinces bénéficiaires sont généralement favorables à l’inclusion des revenus tirés des frais d’utilisation dans la péréquation. À leurs avis, ces frais ne sont pas différents des autres types d’impôt ou de taxe. Ils constituent d’importantes sources de revenus qui contribuent à financer et à offrir des services publics. Certaines provinces ont pour politique d’imposer des frais moins élevés pour certains services, alors que d’autres optent pour des frais plus élevés mais des impôts plus faibles dans l’ensemble. Elles soutiennent que le Programme de péréquation ne devrait pas influer sur les décisions prises par les provinces et que, par conséquent, les frais d’utilisation devraient être inclus au même titre que les autres sources de revenus dont elles disposent. L’inclusion des frais d’utilisation procure aussi un avantage direct aux provinces bénéficiaires. Toutes les provinces bénéficiaires auraient droit à des paiements de péréquation plus élevés si les frais d’utilisation étaient inclus.

D’un autre côté, la plupart des universitaires qui étudient ces questions soutiennent que les frais d’utilisation ne devraient pas être inclus, à l’exception de la portion qui représente un profit pour les provinces et qui pourrait servir à financer d’autres services publics.

Pour comprendre leurs arguments, il est utile de rappeler les fondements du Programme de péréquation et sa finalité. La formule de péréquation vise à atténuer les disparités de capacité fiscale entre les provinces, des disparités qui nuisent à leur capacité d’offrir des services publics sensiblement comparables à leurs résidants. C’est pourquoi les impôts courants, y compris les taxes de vente, font l’objet de la péréquation.

La plupart des universitaires estiment que les frais d’utilisation qui ne font que couvrir la totalité ou la majeure partie du coût de prestation de services bien précis ne devraient pas être inclus dans la péréquation parce qu’ils ne procurent pas de capacité fiscale additionnelle aux provinces ou ne créent pas de disparités de capacité fiscale entre les provinces.

À ce titre les taxes de vente représentent un bon exemple. L’acheteur est obligé de payer la taxe de vente lorsqu’il se procure des biens ou des services taxables. Il n’obtient rien du gouvernement, sous une forme directe ou en contrepartie du paiement de la taxe sur son achat. La taxe de vente est simplement une source de revenus pour le gouvernement, qui peut s’en servir pour financer un large éventail de services publics, comme les soins de santé et l’éducation. Si l’assiette fiscale de la taxe de vente est faible dans une province, celle-ci a une capacité fiscale inférieure à celle des autres provinces et elle est moins en mesure d’utiliser les revenus de la taxe de vente pour appuyer des services qui soient sensiblement comparables à ceux des autres provinces. Dans ce cas, la péréquation contribue à combler l’écart.

Cependant, les frais d’utilisation sont de nature différente. Un droit d’utilisation est au fond un paiement en contrepartie d’un bien ou d’un service fourni par
le gouvernement. En retour de ce paiement, les gens obtiennent un avantage direct – ils peuvent utiliser la patinoire locale, stationner leur automobile ou inscrire un acte de mariage. Étant donné que les frais visent à compenser le coût de prestation du service par le gouvernement, celui-ci n’obtient pas de fonds supplémentaires (de capacité fiscale additionnelle) lui permettant de financer les soins de santé ou d’éducation.

La plupart des universitaires estiment que les frais d’utilisation qui ne font que couvrir la totalité ou la majeure partie du coût de prestation de services bien
précis ne devraient pas être inclus dans la péréquation parce qu’ils ne procurent pas de capacité fiscale additionnelle aux provinces ou ne créent pas de disparités de capacité fiscale des provinces.

Par contre, certains frais d’utilisation font beaucoup plus que couvrir en partie ou en totalité le coût de prestation du service pour le gouvernement. Ils génèrent des profits que le gouvernement peut utiliser et dont il se sert réellement pour fournir d’autres services publics. Ces frais devraient être inclus dans la péréquation. Les ventes d’alcool en sont un bon exemple. Les provinces tirent des ventes d’alcool des revenus supérieurs à leur coût. Une province qui tire des profits supérieurs de la vente d’alcool a davantage les moyens d’offrir des services publics à ses résidents qu’une province qui réalise des bénéfices moins élevés. Les profits tirés de ces frais d’utilisation devraient donc être inclus dans la péréquation.

Par ailleurs, il existe une autre différence importante entre les impôts et les frais d’utilisation. Les prélèvements fiscaux tels que l’impôt sur le revenu ou la taxe de vente sont clairement définis. Ainsi dans le cas des frais d’utilisation, l’appellation de service public n’est pas assujettie à beaucoup de règles. Chaque province pourrait avoir sa propre définition. Une province pourrait choisir d’inclure un large éventail de services, de les qualifier de services publics et de les assortir de frais d’utilisation. Si tous ces frais d’utilisation étaient pris en compte dans la péréquation, l’enveloppe globale du Programme s’en trouverait sensiblement accrue. De l’avis du Groupe d’experts, cela n’est pas compatible avec l’esprit du paragraphe 36(2) de la Constitution.

Le Groupe d’experts est d’avis que les frais d’utilisation diffèrent des autres prélèvements fiscaux. À moins qu’ils n’aient pour objet de générer un profit, ils ne sont pas une source de disparités de capacité fiscale entre les provinces qu’il convient d’assujettir à la péréquation.

La seconde question a trait à la façon dont les disparités de frais d’utilisation pourraient être mesurées. La méthode appliquée actuellement aux frais d’utilisation permettant le recouvrement partiel ou intégral des coûts est arbitraire et ne repose sur aucun fondement conceptuel. On inclut essentiellement
50 % des frais d’utilisation dans la formule et l’on se sert de la capacité fiscale globale d’une province (compte non tenu de la capacité relative aux ressources naturelles) pour établir les droits. Le choix de cette méthode arbitraire reflète peut-être les difficultés que présente la détermination d’une méthode appropriée pour mesurer les disparités de frais d’utilisation.

Dans le cadre du RFR, il faudrait élaborer une ou plusieurs assiettes fiscales qui refléteraient les pratiques des provinces et des municipalités et viseraient à mesurer les disparités de capacité fiscale attribuables aux frais d’utilisation. L’assiette ou les assiettes fiscales permettraient d’évaluer le montant que chaque province pourrait percevoir si elle appliquait des frais d’utilisation au taux de la moyenne nationale sur les milliers d’activités qui font actuellement l’objet de ces frais. La création d’une ou de plusieurs assiettes fiscales de ce genre augmenterait énormément la complexité de la formule. De plus, les résultats seraient difficiles à interpréter.

Le Groupe d’experts recommande que les frais d’utilisation qui ne génèrent pas de profit ne soient pas pris en compte dans la formule de péréquation.

Manifestement, il s’agit là d’une question difficile, compte tenu des avis extrêmement divergents exprimés sur le sujet. Le Groupe d’experts est toutefois d’avis que les frais d’utilisation diffèrent des autres prélèvements fiscaux. À moins qu’ils n’aient pour objet de générer un profit, ils ne sont pas une source de disparités de capacité fiscale entre les provinces qu’il convient d’assujettir à la péréquation. En outre, le défi que pose la création de mesures appropriées et le surcroît de complexité qui en résulterait constituent des problèmes non négligeables.

Par conséquent, le Groupe d’experts recommande que les frais d’utilisation qui ne génèrent pas de profit ne soient pas pris en compte dans la formule de péréquation. Les profits tirés de la vente d’alcool, des billets de loterie et de
l’immatriculation des véhicules devraient rester assujettis à la péréquation.
L’annexe 6 donne plus de renseignements sur les questions liées aux frais
d’utilisation.

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