Questions clés en vue de l'examen de la péréquation et de la formule de financement des territoires

5. Contexte de l'examen : le nouveau cadre

En 2000, les paiements de péréquation ont commencé à diminuer après avoir culminé à 10,9 milliards $ en 2000 2001, leur niveau prévu en 2004 2005 étant de 8,9 milliards $ environ (cela aurait représenté une baisse de près de 2 milliards $ si rien n'avait été fait). Cette baisse découlait de l'application normale de la formule de péréquation, qui sert à mesurer les disparités fiscales entre les provinces. Le ralentissement de l'économie ontarienne par rapport aux autres provinces et l'effet cumulatif des réductions des impôts provinciaux ont eu pour effet de réduire ces disparités et, du coup, les paiements à effectuer aux termes de la formule de péréquation.

Durant la même période, le gouvernement du Canada, ayant rétabli l'équilibre budgétaire en 1997 1998, réinvestissait à répétition dans le TCS (ou avant, dans le TCSPS) en vertu des accords successifs en matière de santé. Les provinces bénéficiaires ont soutenu que le Programme de péréquation était en recul par rapport aux transferts versés à l'ensemble des provinces en vertu du TCS et du TCPS.

Les pressions des provinces en faveur d'une majoration des paiements de péréquation ont aussi été alimentées par les négociations successives sur les soins de santé et par les excédents importants dégagés par le gouvernement du Canada exercice après exercice. Lors des négociations ayant conduit à l'Accord de 2004 sur la santé, le Conseil de la fédération, qui représente l'ensemble des provinces et des territoires, a affirmé que le Programme de péréquation et la FFT devaient être bonifiés de la même manière que le TCS pour que toutes les provinces et tous les territoires, même les moins nantis, puissent respecter leurs engagements en matière de soins de santé.

Le Premier ministre a donc annoncé lors de la réunion des premiers ministres tenue le 24 octobre 2004 un nouveau cadre pour le Programme de péréquation et la FFT.

Ces deux programmes sont bonifiés de 33 milliards $ sur dix ans par rapport aux sommes qui y ont été affectées en 2004 2005 aux termes du budget. (Pour sa part, le TCS a été bonifié de 41 milliards $). Pour freiner la diminution des paiements de péréquation, on a fixé un plancher de 10 milliards $ pour l'exercice de 2004-2005 et de 10,9 milliards $ pour celui de 2005 2006. Dans le cas de la FFT, le plancher est de 1,9 milliard $ en 2004-2005 et de 2 milliards $ en 2005 2006. De plus, les parts des provinces et des territoires ont été établies à l'avance pour ces deux exercices, d'où une interruption de l'application normale des formules régissant les deux programmes. Enfin, on a enchâssé dans la loi un cadre de financement de dix ans pour les deux programmes à compter de 2005 2006, y compris une hausse annuelle de 3,5 % à compter de 2006 2007 et un examen après cinq ans, pour permettre à l'administration fédérale de réévaluer les niveaux de financement des deux programmes.

Péréquation de 1988-1989 à 2011-2012

Formule de financement des territoires de 1988-1989 à 2011-2012

Le nouveau cadre

Le nouveau cadre entraîne trois modifications importantes du Programme de péréquation et de la FFT.

a) Le niveau de financement pour le Programme de péréquation et la FFT est établi à l'avance

Pour la première fois depuis la création de ces programmes, le niveau total de financement accordé sera fixé à l'avance, en dehors du champ d'application des formules de mesure des disparités; le niveau de financement fera l'objet d'un examen au milieu de la période visée par le cadre, soit en 2009 2010. Ainsi que cela a été indiqué dans le communiqué de presse, les objectifs du gouvernement du Canada sont :

• de garantir des niveaux de financement croissants aux termes du Programme de péréquation et de la FFT;
• d'accroître la stabilité et la prévisibilité des paiements aux provinces et aux territoires.

À compter de 2006 2007, le financement accordé dans le cadre de chaque programme augmentera de 3,5 % par exercice, ce qui représente un taux de croissance à peu près égal à la progression historique des paiements de péréquation.

b) Tout changement aux formules ne changera que les parts de chaque province et territoire

Avant le nouveau cadre, la formule servant à répartir les paiements de péréquation entre les provinces bénéficiaires permettait aussi de calculer le montant total des paiements. De même, dans le cas de la FFT, la formule servait à établir la valeur totale du financement et sa répartition entre les territoires. De ce fait, les décisions concernant les revenus à inclure dans le calcul des paiements de péréquation et des paiements aux termes de la FFT - ainsi que la façon de mesurer ces revenus - pouvaient se répercuter à la fois sur le montant total des paiements et sur sa répartition entre administrations bénéficiaires. Il en allait de même de l'évolution de la situation économique et des disparités de revenus sous jacentes. Il pouvait donc arriver que l'application de la formule donne lieu à une diminution du montant total des paiements et à une modification de la répartition de ces derniers, ce qui rendait d'autant plus difficile l'ajustement de certaines provinces à cette situation.

En vertu du nouveau cadre, la croissance annuelle des paiements est stipulée par la loi, de sorte que les modifications découlant de l'application de la formule sont limitées à la répartition des droits à péréquation entre les provinces. Le niveau de financement préétabli pour la FFT a des conséquences semblables dans le cas des territoires : les modifications découlant de la formule se limiteront à la part des territoires, tandis que la valeur totale des transferts augmentera constamment.

L'un des effets de cette nouvelle dynamique est que, si une province additionnelle devient admissible à des paiements de péréquation, la part des autres provinces bénéficiaires diminuera. À l'inverse, si une province cesse d'être bénéficiaire, il y aura plus de fonds à répartir entre les autres.

c) Parts préétablies pour deux ans

Le nouveau cadre énonce un régime de répartition temporaire des paiements de péréquation et des paiements aux termes de la FFT pour 2004 2005 et 2005 2006. Les provinces et territoires bénéficiaires savent exactement quels montants leur seront versés. Pendant ce temps, le Groupe se penchera sur les formules de répartition pour 2006 2007 et les exercices suivants. Il en résulte la suspension pour deux ans de l'application des formules utilisées habituellement pour répartir les paiements en vertu de ces deux programmes. Les parts ont plutôt été préétablies, conformément à l'accord conclu par les premiers ministres en octobre 2004. De plus, des dispositions prévoient des paiements planchers à la Saskatchewan et à la Colombie Britannique. Par conséquent, pendant cette période, il n'y aura pas de norme de péréquation unique et identique pour toutes les provinces bénéficiaires.

Capacité fiscale, péréquation, avantages découlant du nouveau cadre 2004-2005

Capacité fiscale Péréquation Plancher de 10 milliards et autres mesures

La capacité fiscale par habitant des provinces, une fois pris en compte les avantages découlant du nouveau cadre adopté par les premiers ministres lors de leur réunion d'octobre 2004, dépasse dans chaque cas la norme fondée sur cinq provinces, soit 6 217 $. Elle n'est plus uniforme entre provinces bénéficiaires, variant de quelque 6 280 $ pour le Québec et la Colombie Britannique à 6 448 $ pour l'Île du Prince Édouard. Les accords relatifs aux ressources extra-côtières ne sont pas pris en compte ici.

d) Contexte : Ententes relatives aux revenus tirés de l'exploitation des ressources extracôtières de Terre-Neuve-et-Labrador et de la Nouvelle Écosse

Accords existants et récents relatifs à l'exploitation des ressources extracôtières

La Cour suprême du Canada a statué en 1984 que le droit d'explorer et d'exploiter les ressources sous marines du plateau continental au large de Terre Neuve revenait au gouvernement fédéral. Après cette décision, des accords ont été signés entre, d'une part, le gouvernement fédéral et, d'autre part, Terre Neuve-et-Labrador et la Nouvelle Écosse, afin de permettre à ces provinces de gérer et d'imposer les revenus tirés des ressources extracôtières comme s'il s'agissait de ressources intérieures. Par conséquent, Terre Neuve et Labrador et la Nouvelle-Écosse perçoivent des redevances et d'autres revenus liés aux ressources à la manière des autres provinces productrices de pétrole et de gaz.

L'Accord atlantique Canada­Terre-Neuve (1985) et l'Accord Canada Nouvelle Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers (1986) prévoyaient des compensations partielles et à durée limitée des baisses des droits à la péréquation découlant de la hausse des revenus tirés des ressources extracôtières. Les compensations sont des paiements annuels effectués parallèlement au programme de péréquation.

Les nouvelles ententes signées le 14 février 2005 prolongent la période de protection jusqu'en 2020 pour les deux provinces (sous réserve de certaines conditions), et elles prévoient la pleine compensation des baisses des paiements de péréquation découlant des revenus tirés des ressources extracôtières. Afin d'être admissible aux compensations et à toute la période de protection, la province doit être admissible à la péréquation (d'après la formule en vigueur à ce moment là), et le fardeau de sa dette par habitant doit demeurer supérieur à la moyenne. Si l'une ou l'autre des provinces n'était plus admissible à la péréquation, des paiements transitoires seraient effectués.

Les deux provinces doivent recevoir des paiements initiaux respectifs de 2 milliards $ pour Terre Neuve-et-Labrador et de 830 millions $ pour la Nouvelle Écosse - ces montants représentant environ les trois quarts des avantages estimatifs qui seront accordés sur les huit années à venir. Ces paiements sont garantis, c'est à dire qu'ils n'ont pas à être remboursés, même si la valeur réelle du total des compensations exigibles sur ces huit années est en bout de ligne inférieur aux paiements initiaux. Chaque année, la valeur des paiements compensatoires sera calculée. Jusqu'à la huitième année, le total cumulatif des montants compensatoires sera comparé au paiement initial et les paiements compensatoires annuels seront effectués une fois que le niveau du paiement initial sera atteint.

Si la deuxième période de huit ans est enclenchée, les paiements annuels se fonderont sur les paiements compensatoires calculés pour chaque année.

Interaction avec la formule de péréquation à l'étude par le groupe d'experts

La principale interaction porte sur les changements qui pourraient éventuellement être apportés au traitement des revenus tirés des ressources extracôtières aux termes de la péréquation. Si une nouvelle formule de répartition excluait plus que la tranche actuelle de 30 % des revenus tirés des ressources extracôtières (la solution générique actuelle aux termes de la péréquation), les deux provinces auraient droit à des montants de péréquation plus élevés, et des montants compensatoires inférieurs leur seraient dûs. Les deux provinces obtiendraient une plus grande part de l'enveloppe fixe de péréquation, les autres provinces en recevraient une moindre part, et le gouvernement fédéral devrait des paiements compensatoires moindres. Inversement, si une nouvelle formule devait exclure moins que la tranche actuelle de 30 % des revenus tirés des ressources extracôtières, les deux provinces obtiendraient une part moindre de l'enveloppe de péréquation, les autres provinces en obtiendraient une plus grande part et le gouvernement fédéral devrait des montants compensatoires plus élevés.

Dernière mise à jour : 2012-02-04		Avis importants