Questions clés en vue de l'examen de la péréquation et de la formule de financement des territoires

6. Questions à examiner par le Groupe

Évolution de l'adéquation des transferts aux disparités

Par suite de la mise en œuvre du nouveau cadre, c'est désormais la croissance des fonds affectés au Programme de péréquation et à celui de la FFT qui déterminera dans quelle mesure seront nivelés les écarts de capacité fiscale et de besoins financiers entre provinces et territoires. Auparavant, les normes applicables aux revenus et aux besoins financiers, définies dans le cadre de ces programmes, servaient à établir les fonds que l'administration fédérale devait engager au total pour combler ces écarts. L'adéquation entre la réduction de ces écarts et le financement global préétabli dépendra de l'évolution des écarts réels en regard de la croissance du montant global.

Le gouvernement du Canada doit effectuer un examen au milieu de la période visée par le nouveau cadre, soit en 2009 2010, pour évaluer si la hausse préétablie du financement concorde toujours avec l'évolution des disparités de capacités fiscales et des besoins financiers. Il est demandé au Groupe de formuler des conseils sur des indicateurs factuels de l'évolution des écarts financiers entre provinces et des coûts des services publics dans le Nord aux fins d'orienter cet examen de mi parcours.

Normes de péréquation multiples

Le gel temporaire des parts aux termes du nouveau cadre a pour conséquence l'établissement de normes de péréquation multiples. Ce n'est pas la première fois qu'une telle chose se produit. Si l'objet d'ensemble du Programme a toujours été de hausser la capacité fiscale des provinces admissibles pour qu'elle corresponde à une norme commune, cette règle a souffert des exceptions à l'occasion. Le fait que le Programme de péréquation n'ait jamais eu une portée exhaustive ni reposé sur une mesure parfaitement précise signifie que, même après péréquation, certaines provinces bénéficiaires peuvent avoir sur une capacité fiscale supérieure ou inférieure aux autres (ce qui est contraire à l'objet ultime du programme). Parfois, des normes multiples sont le résultats de choix des paramètres du programme de péréquation, comme par exemple celui qui prévoit des paiements planchers pour protéger une province contre une baisse trop marquée de ses droits à la péréquation.

Certains observateurs considèrent que le nouveau cadre, jumelé aux accords relatifs aux ressources extracôtières décrits plus tôt, a pour effet d'incorporer des normes multiples au Programme de péréquation. Ils se demandent s'il s'agit d'un résultat voulu ou plutôt d'un simple concours de circonstances. Le moment est donc bien choisi pour se pencher sur la question de savoir si l'existence de normes multiples est raisonnable et viable à long terme dans le contexte du Programme de péréquation.

Revenus assujettis à la péréquation et à la FFT

Depuis la création du Programme de péréquation, des questions ont constamment surgi au sujet de l'éventail des revenus assujettis à la péréquation : quels sont les revenus qu'il convient de prendre en compte pour obtenir une mesure équitable et complète de la capacité fiscale? Ce débat soulève de nombreux points importants, comme l'abordabilité pour l'administration fédérale, le traitement équitable de toutes les administrations, les effets incitatifs, etc.

Des discussions nourries ont eu lieu de 2000 à 2005 au sujet du traitement des revenus tirés de l'exploitation des ressources extracôtières à Terre Neuve et Labrador et en Nouvelle Écosse. Plus récemment, les Territoires du Nord Ouest ont montré beaucoup d'intérêt en vue de la conclusion d'un accord de transfert fédéral des revenus tirés de l'exploitation des ressources naturelles, soulevant aussi la question du traitement qui serait réservé à un tel transfert aux fins de la FFT. Cet intérêt n'a rien de surprenant, puisque les ressources naturelles sont une source importante de disparités fiscales entre provinces et entre territoires.

Ce débat entourant l'inclusion ou l'exclusion, en tout ou en partie, des revenus tirés de l'exploitation des ressources naturelles dans les formules de ces deux programmes soulève deux questions :

• dans quelle mesure les revenus tirés de l'exploitation des ressources naturelles diffèrent ils, de par leur nature même, d'autres revenus, par exemple les impôts sur le revenu ou les taxes de vente;
• dans quelle mesure les subventions versées aux termes du Programme de péréquation ou de la FFT sont elles susceptibles d'avoir des effets dissuasifs à la mise en valeur et à l'exploitation des ressources naturelles?

Toute décision d'exclure (en tout ou en partie) une source de revenus soulève des questions concernant le traitement sensiblement comparable devant être réservé à toutes les administrations provinciales et territoriales. En effet, il y aura sous estimation de la capacité fiscale des administrations disposant d'importantes ressources naturelles, ces administrations obtenant alors un traitement plus favorable que celui réservé aux autres provinces bénéficiaires. Prenons deux provinces bénéficiaires dont la capacité fiscale totale est identique, l'une disposant de ressources naturelles et l'autre, non. L'exclusion d'une partie des revenus tirés de l'exploitation des ressources naturelles des calculs signifierait un montant de péréquation (ou FFT) plus élevé pour l'administration disposant de ressources naturelles, même si sa capacité fiscale totale est la même.

Par ailleurs, les réductions de droits à la péréquation et à la FFT signifient que les administrations ne tireront aucun avantage financier net de l'exploitation de leurs ressources naturelles. C'est ce que l'on appelle le problème de la récupération fiscale, chaque dollar additionnel de revenus sous forme de redevances entraîne une réduction égale (voire supérieure) des paiements de péréquation ou des paiements en vertu de la FFT. Ce problème ne se pose pas uniquement dans le cas des revenus associés aux ressources naturelles, mais il ressort plus clairement dans ce contexte en raison de la façon dont la capacité de tirer des revenus de l'exploitation de ressources naturelles est calculée dans les formules qui régissent les deux programmes. En outre, les administrations qui disposent de ressources naturelles importantes avancent que le Programme de péréquation et la FFT ne tiennent pas compte des importants investissements en infrastructure qui sont requis d'entrée de jeu pour rendre possible l'exploitation de ces ressources.

La question de savoir si les frais aux usagers perçus par les provinces et municipalités devraient être assujettis à la péréquation suscite elle aussi bien des débats. Selon certains, la vente de biens et de services par une administration ne devrait pas être prise en compte aux fins de la péréquation, sauf si le produit de la vente donne lieu à un bénéfice net; les frais aux usagers ne contribuent pas à la capacité fiscale d'une administration (sauf dans le cas des bénéfices réalisés en sus des coûts, par exemple dans le cas des ventes d'alcools). Ces revenus diffèrent en outre des prélèvements fiscaux obligatoires, puisqu'il suffit de ne pas acquérir les services en question pour ne pas avoir à les payer. D'autres estiment que ces revenus devraient être pris en compte, non seulement parce qu'ils sont sources de bénéfices importants pour les administration publiques, mais aussi parce qu'ils servent à acquitter le coût de services publics essentiels fournis par les administrations provinciales et municipales (ramassage des ordures, aqueducs, etc.).

De même, certains considèrent que les impôts fonciers ne sont pas tant des impôts qu'une forme de frais aux usagers, la valeur des biens immobiliers constituant simplement un moyen de répartir ces frais entre les habitants d'une municipalité donnée.

Ces questions n'ont rien de nouveau. Depuis la création du Programme de péréquation, on a adopté de nombreuses approches différentes à l'égard des revenus tirés de l'exploitation des ressources naturelles. Après avoir exclu en totalité ces revenus, on en a inclus la moitié en 1962, et la totalité en 1967. Les chocs provoqués par les cours du pétrole imposés par l'OPEP ont amené à réduire de nouveau la prise en compte de ces revenus. En 1982, ils ont de nouveau été inclus en totalité; par contre, on a exclu l'Alberta et les revenus très élevés qu'elle tirait des ressources énergétiques en adoptant alors la norme des cinq provinces. Plus récemment, soit au milieu des années 1990, il a été décidé d'inclure, aux fins de la péréquation, seulement 70 % des revenus provinciaux tirés de l'exploitation du pétrole et du gaz naturel au large des côtes ainsi que de certaines autres ressources naturelles concentrées dans des régions données (potasse et amiante). Par contre, on a continué de tenir compte de la totalité des revenus tirés de l'exploitation du pétrole et du gaz naturel à terre.

Des questions semblables se sont posées relativement à la FFT, notamment lorsque les territoires ont soutenu que ce programme devait leur fournir une incitation au développement économique en excluant une part de leur revenu dans les calculs effectués au moyen de la formule. Les territoires ont également exprimé l'avis que leurs revenus propres ne devaient pas être entièrement compensés par des réductions des subventions versées aux termes de la FFT.

Besoins en dépenses

Les subventions versées aux termes de la FFT sont calculées en fonction des besoins en dépenses de chaque territoire, mais ce calcul est très approximatif (se reporter à la page 6 et à l'annexe B). La FFT repose sur le niveau des dépenses des territoires en 1982, augmenté chaque année depuis par le taux de croissance de la population et celui des dépenses provinciales et municipales. Il est loin d'être certain que les mesures ainsi obtenues, fondées sur la situation telle qu'elle était en 1982, correspondent bien aux besoins réels d'aujourd'hui. Il est de ce fait demandé au Groupe de déterminer si cette approche doit être modernisée, améliorée ou remplacée.

Dans le Programme de péréquation, on suppose simplement que chaque province doit disposer à tout le moins des revenus par habitant correspondant à ceux dont disposent les cinq provinces à « revenu moyen ». On suppose que la population provinciale est un indicateur approprié des besoins en dépenses des provinces. Certains croient que l'on devrait mesurer de façon plus complète les besoins en dépenses de chaque province. Par exemple, on pourrait mesurer les différences au niveau de la proportion d'aînés, de la population d'âge scolaire, des résidents de régions rurales, etc., étant donné que les services à ces groupes sont plus onéreux. Ainsi, en Australie, on mesure les besoins en dépenses dans le régime de péréquation. Cette approche exige un examen détaillé, sur une base sectorielle, des besoins et des coûts rattachés à la prestation des services publics dans chaque province (santé, éducation, services sociaux, transports, justice).

Les points essentiels consistent à savoir si une mesure exhaustive des besoins en dépenses conduirait à une modification significative de la mesure de la capacité fiscale, et si une telle démarche pourrait influencer les décisions provinciales en matière de dépenses en plus de rendre le Programme de péréquation passablement plus complexe qu'à l'heure actuelle.

Capacité fiscale

a) Mesurée par le RFR

La mesure de la capacité fiscale selon l'approche du régime fiscal représentatif (RFR) est en place depuis les touts débuts du programme de péréquation en 1957. Le RFR a été amélioré et modernisé constamment. La plupart des observateurs conviendront sans doute que cette approche permet d'évaluer adéquatement la capacité fiscale associée aux principales sources de revenus des provinces, comme les impôts sur le revenu des particuliers et sur les bénéfices des sociétés, l'impôt sur le capital, les taxes de vente qui représentent 60 % environ des revenus assujettis à la péréquation. Par contre, il s'est avéré plus ardu de mesurer la capacité fiscale découlant d'autres sources de revenus. Le problème est essentiellement que le RFR ne permet pas toujours d'établir les véritables sources sous jacentes de la capacité fiscale.

Les ressources naturelles (renouvelables ou non) sont un exemple caractéristique. Elles sont sources de revenus nettement supérieurs à la somme des coûts de production et des marges bénéficiaires normales (ce que les économistes appellent la « rente économique »). La difficulté tient au fait que certains gisements de pétrole, par exemple, coûteront plus cher à exploiter et produiront une rente moins élevée que d'autres. Cela peut ainsi amener une province à taxer différemment la production de pétrole, selon sa qualité et son coût d'extraction. Le RFR reconnaît ce phénomène et tente de jauger la véritable source de revenus fiscaux qui n'est pas forcément le volume de production (l'unité de production taxée), mais plutôt la rente économique sous jacente.

Il s'est avéré particulièrement difficile de mesurer adéquatement la rente associée aux ressources pétrolières et gazières de la Saskatchewan sur les concessions publiques. La volonté de mesurer avec précision la rente associée aux ressources naturelles a donné lieu à des distinctions de plus en plus pointues entre types de pétrole : pétrole léger, pétrole lourd, pétrole obtenu par récupération tertiaire, pétrole exploité en mer, pétrole extrait de sables bitumineux, etc. À l'heure actuelle, 14 des 33 assiettes mesurées par la formule de péréquation ont trait à différentes catégories de pétrole et d'autres ressources naturelles. Plus le nombre de catégories est élevé, plus cela augmente la complexité du système et le risque d'effets dissuasifs.

Il y a eu aussi au fil des ans de nombreuses discussions sur la nature des impôts fonciers - s'agit il d'une forme d'impôt sur le revenu, d'impôt sur la richesse, de frais aux usagers ou d'une taxe à la consommation? - et sur la manière de mesurer la capacité fiscale associée au parc immobilier. Selon certains, cette capacité fiscale est étroitement associée aux revenus; selon d'autres, le RFR doit se fonder sur la valeur marchande des propriétés. Même entre parties qui s'entendent sur la nature de cet impôt et sur son assujettissement à la péréquation, les opinions diffèrent sur la façon de mesurer la capacité fiscale afférente.

Ces diverses approches donnent des images très différentes des capacités fiscales relatives. En 2004, lors du dernier renouvellement du programme, on avait prévu l'adoption d'une nouvelle approche de mesure de la capacité fiscale liée aux impôts fonciers - une version simplifiée de l'approche de l'assiette stratifiée des valeurs marchandes. Cette approche a toutefois été suspendue par la mise en œuvre du nouveau cadre. Les impôts fonciers assujettis à la péréquation s'élèvent à quelque 40 milliards $ et sont les deuxièmes en importance, derrière les impôts sur le revenu des particuliers. Il est donc important de trouver une solution - si l'approche du RFR est retenue - garantissant à toutes les administrations un traitement « raisonnablement comparable ».

Dans le cas des territoires, la capacité de générer des revenus autonomes est encore mesurée à partir d'une synthèse des régimes fiscaux territoriaux en vigueur en 1992 1993. La mesure est ensuite comparée à 85 % de l'effort fiscal provincial de l'époque, puis majorée en fonction de l'évolution des niveaux d'imposition provinciaux et municipaux depuis 1992 1993. Il y a plusieurs raisons de mettre en question l'exactitude de la mesure que donne cette approche de nos jours, et la complexité des calculs pose désormais problème.

b) Mesures agrégées ou macro économiques

La complexité sans cesse croissante associée au Programme de péréquation (et à la FFT) a amené certains chercheurs et spécialistes à se demander s'il ne serait pas possible de remplacer l'approche de mesure non agrégée des écarts de revenus utilisée à l'heure actuelle par une approche de mesure macro économique, fondée sur un ou deux indicateurs macro économiques comme le produit intérieur brut des provinces ou d'autres mesures de revenu. Une telle approche, si elle s'avérait dans la pratique nettement plus simple à utiliser que les méthodes actuelles, présenterait de nombreux avantages - notamment, elle pourrait permettre d'éviter les effets dissuasifs découlant d'une récupération indûment élevée des revenus tirés de l'exploitation des ressources naturelles, d'où une diminution des pressions visant à exclure ces revenus dans le calcul des droits à péréquation. Cela peut en outre rendre oiseux les débats compliqués sur la façon de mesurer la capacité fiscale liée aux impôts fonciers, et également accroître la transparence et renforcer la reddition de comptes. Les mêmes points pourraient être étudiés relativement à la FFT.

Les approches de mesure agrégée soulèvent toutefois de nombreuses questions. Mesurerait-on encore véritablement la capacité fiscale ou tout autre chose? Considérant qu'un dollar de revenu tiré de l'exploitation des ressources pétrolières et gazières et un dollar de revenu provenant de la vente de services se traduisent par une capacité fiscale très différente, les comptes nationaux des revenus et dépenses permettraient ils d'effectuer ce genre de distinction? Une mesure agrégée donnerait elle naissance à des pressions relativement à la prise en compte de catégories de revenus désagrégées, d'où un accroissement de la complexité, ce qui est justement ce que nous voulons régler?

Enfin, le Groupe s'intéresse à entendre divers points de vue, entre autres sur la possibilité de recourir à une approche mixte : soit des mesures fondées sur le RFR pour certaines assiettes, et un nombre restreint de mesures plus agrégées pour des sous-ensembles d'autres assiettes (p.ex. la rente pour les ressources naturelles, et le revenu ou produit intérieur, pour divers autres revenus). Quels critères pourraient guider le choix de remplacer quelques assiettes RFR par des mesures plus agrégées?

Stabilité et prévisibilité

Depuis la création du Programme de péréquation, le gouvernement du Canada a dû se soucier de la stabilité et de la prévisibilité des paiements. Il a fixé des paiements planchers pour prévenir toute baisse excessive des paiements à une province - en général les provinces dont les revenus sont les plus variables, notamment celles possédant beaucoup de ressources naturelles. Il lui est aussi arrivé de fixer un plafond limitant le montant total des paiements, pour se protéger lui même contre la hausse soudaine du coût de ce programme. Des dispositions ont également été adoptées pour étaler le recouvrement de paiements excédentaires.
Ces dernières années, il est arrivé à de nombreuses reprises que les paiements de péréquation ont été instables et imprévisibles. Notamment, plusieurs révisions de données effectuées par Statistique Canada et l'Agence du revenu du Canada, ont entraîné d'importantes révisions aux paiements déjà versés aux provinces ou attendus par celles ci. Les provinces ont soutenu que les recouvrements importants de paiements fédéraux soulevaient des défis ardus pour leur planification financière.

Le nouveau cadre décennal de financement supprime l'une des principales causes d'instabilité et d'imprévisibilité en établissant les niveaux de financement à long terme en vertu du Programme de péréquation et de la FFT. Cela dit, du point de vue des trésoriers provinciaux et territoriaux, ce n'est pas tant la somme totale qui compte que la part attribuée à chacun. Ces parts pourraient toujours fluctuer d'un exercice à l'autre, selon la nouvelle formule de répartition qui sera appliquée pour 2006 2007 et les exercices suivants et selon aussi la manière dont les paiements pourraient être rendus plus stables. Un mécanisme destiné à aplanir les variations des paiements d'un exercice à l'autre (utilisant une moyenne mobile sur trois ans) faisait partie du renouvellement du programme en 2004. Aux termes du nouveau cadre, ce mécanisme ne s'applique pas pour le moment.

C'est dans ce contexte qu'il est demandé au Groupe de formuler des conseils sur la manière de rendre les paiements de péréquation et les paiements en vertu de la FFT plus stables et plus prévisibles. Le Groupe devra tenir compte du fait que, vu les niveaux de financement préétablis, la stabilisation des paiements destinés à certaines administrations aura des répercussions sur les autres bénéficiaires du Programme de péréquation ou de la FFT (il en serait de même si une province était nouvellement admissible ou au contraire cessait de l'être).

Transparence et reddition de comptes

Les dépenses fédérales associées au Programme de péréquation et à la FFT s'élèvent à quelque 13 milliards $ par année, et ce montant continuera d'augmenter. Les Canadiens doivent pouvoir connaître et comprendre les principes et mécanismes qui sous tendent ces programmes, afin de pouvoir aussi tenir les gouvernements responsables de leur gestion et des résultats obtenus.

Toutefois, en raison de la complexité croissante des deux programmes en question et des divers rajustements ponctuels faisant suite à la découverte d'anomalies ou à des révisions de données, sans oublier le renouvellement récent des accords relatifs à l'exploitation des ressources extracôtières, on a commencé à se demander si le Programme de péréquation et la FFT sont bien fondés sur l'application transparente de principes judicieux et pertinents pour l'ensemble du pays. Il importe donc d'examiner les moyens d'accroître la transparence, afin que les Canadiens comprennent mieux les tenants et les aboutissants entourant la prise des décisions.

Le Groupe est chargé de présenter des conseils sur la question de savoir si le Canada devrait mettre sur pied un organisme consultatif permanent et indépendant ayant pour tâche, d'une part, de fournir des conseils au gouvernement à propos de la répartition des paiements de péréquation et des paiements aux termes de la FFT, et d'autre part de mener des examens périodiques portant sur les disparités entre provinces et sur les coûts entourant la prestation de services dans le Nord.
À cette fin, le Groupe devrait déterminer de quelle manière un organisme indépendant (ou un autre mécanisme) pourrait s'avérer un outil utile :

• en vue de formuler des recommandations sur la répartition des fonds (et sur les principes devant régir la détermination des niveaux de financement dans l'avenir), ces recommandations pouvant servir de point de départ lors des discussions subséquentes entre les administrations publiques concernées et pour la prise de décisions par le gouvernement du Canada;
• aux fins de rapports à la population et de reddition de comptes;
• en matière de recherche ou d'élaboration de politiques touchant la péréquation et la FFT.

Dernière mise à jour : 2012-02-04		Avis importants