Questions clés en vue de l'examen de la péréquation et de la formule de financement des territoires

ANNEXE B: Bref historique de la FFT

Bref historique de la FFT

La Formule de financement des territoires, ou FFT, est le principal programme fédéral de paiements de transfert aux administrations des territoires. La FFT a été créée en 1985 dans le but de fournir à ces administrations des revenus suffisants pour qu'elles puissent offrir aux Canadiens vivant dans le Nord des services de base raisonnablement comparables à ceux dont jouissent les autres Canadiens, compte tenu du coût plus élevé des services dans le Nord et de la capacité fiscale moindre que possèdent les territoires.

Ainsi que le montre le graphique 1, les paiements de transfert fédéraux aux territoires en 2005 2006 s'établiront à 2 milliards $.

Les paiements aux termes de la FFT représentent les deux tiers des budgets du Yukon et des Territoires du Nord Ouest et 85 % des revenus du Nunavut.

Les premières années

C'est donc en 1985 que fut créé la FFT. Auparavant, l'administration fédérale transférait des fonds aux administrations territoriales, mais ces transferts n'étaient pas calculés au moyen d'une formule. Plutôt, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) fournissait des fonds aux territoires relativement à chaque programme (éducation, infrastructure, logement, etc.). Les administrations territoriales devaient faire approuver leurs décisions de dépenses par l'administration fédérale, et elles n'avaient le pouvoir ni de poser leurs propres choix, ni l'obligation d'en rendre compte.

De 1985 à 2004

Ces modalités de financement ont été remplacées en 1985 par une approche fondée sur une formule - la formule de financement des territoires. Désormais, chaque territoire recevait une subvention globale annuelle (transfert fiscal unique, de montant élevé et non assorti de conditions) de l'administration fédérale aux termes de la FFT; il pouvait ensuite affecter et utiliser ces fonds conformément à ses propres priorités. Les administrations territoriales devenaient du coup responsables et redevables à leurs citoyens de la gestion de ces fonds, et non plus à l'administration fédérale.

Les subventions aux termes de la FFT étaient régies par des accords conclus par le ministre fédéral des Finances avec chaque administration territoriale. Ces accords étaient d'une durée limitée - en général cinq ans -, et ils pouvaient être modifiés lorsqu'ils étaient renégociés ou renouvelés. Bien que chaque renouvellement ait donné lieu à des modifications de la formule, la structure de la FFT est demeurée fondamentalement la même depuis sa création.

La subvention à verser à un territoire donné était calculée chaque année au moyen d'une formule qui servait :

• à déterminer les dépenses que l'administration territoriale devait engager pour fournir des services publics raisonnablement comparables. Cette mesure des besoins en dépenses était appelée l'assiette des dépenses brutes (ADB);
• à évaluer les ressources financières dont disposait l'administration à partir de sources autres que la subvention aux termes de la FFT, ce qui comprenait non seulement les impôts, taxes et frais qu'elle pouvait imposer mais aussi les autres paiements de transfert fédéraux. On calculait ainsi les revenus admissibles;
• à calculer la subvention, dont le montant était égal à l'écart entre l'ADB (le montant que devait dépenser l'administration territoriale) et les revenus admissibles (les ressources auxquelles elle pouvait puiser pour engager ces dépenses) (se reporter à l'encadré 1).
  

Assiette des dépenses brutes (ADB)

L'ADB ne correspondait pas à ce que l'administration territoriale décidait de dépenser dans les faits au cours d'une année donnée, mais plutôt à ce qu'elle devait dépenser pour pouvoir offrir à ses résidents des services publics « raisonnablement comparables ». Autrement dit, l'ADB et, du coup, la subvention versée aux termes de la FFT, n'étaient pas liées aux dépenses réelles du territoire. De ce fait, les administrations territoriales ne pouvaient pas obtenir des subventions plus élevées en haussant leurs dépenses, et ces subventions ne diminuaient pas en cas de réduction des dépenses.

Pour établir une valeur de référence relativement à l'ADB, on a examiné les dépenses engagées dans les faits par chaque administration territoriale en 1982. Cette valeur étant nettement supérieure à celle des dépenses comparables des provinces, ce qui s'expliquait par le coût plus élevé et les autres facteurs associés à l'exécution de programmes et à la prestation de services « raisonnablement comparables » dans le Nord.

Cette ADB de référence a ensuite été indexée annuellement afin de rendre compte de l'augmentation des besoins en dépenses des administrations territoriales au fil du temps. Le facteur d'indexation a été déterminé selon l'hypothèse que les besoins en dépenses de ces administrations évolueraient au même rythme que les dépenses des administrations provinciales et municipales du reste du pays. À compter de 1990, le facteur d'indexation a également pris en compte l'évolution de la population de chaque territoire par rapport à l'ensemble du Canada.

L'ADB sous sa forme fondamentale, décrite dans l'encadré, a fait l'objet d'autres rajustements au fil du temps :

• De façon que la formule tienne compte de l'élargissement des responsabilités transférées du MAINC aux territoires au fil des ans (transferts de programmes), l'ADB a été majorée d'un montant négocié par les parties lors de chaque transfert de fonctions.
• Des rajustements techniques ont été apportés à l'ADB pour éviter une fluctuation non voulue du montant des subventions. Par exemple, lors du renouvellement de 1999, une incitation au développement économique a été incorporée à la partie de la formule qui a trait aux revenus (dont il est question ci après), d'où une modification corrélative de l'ADB.
• L'administration fédérale a réduit de 5 % l'ADB de chaque territoire dans le budget de 1995 afin de limiter la croissance des subventions aux termes de la FFT. Cette réduction faisait partie des restrictions budgétaires fédérales de portée générale imposées à l'époque.
• Lors de la création du Nunavut en 1999, on a divisé l'ADB des anciens Territoires du Nord Ouest entre le Nunavut et les nouveaux Territoires du Nord Ouest. L'ADB combinée a en outre été majorée de façon à tenir compte des dépenses additionnelles découlant de l‘existence de deux administrations publiques plutôt que d'une seule.

Revenus admissibles

Les revenus des administrations territoriales sont de deux types : les paiements de transfert reçus de l'administration fédérale, et les revenus autonomes. Ces deux types de revenus constituent les revenus admissibles dans la formule.

Le principal paiement de transfert aux territoires est la subvention aux termes de la FFT. Toutefois, les territoires reçoivent aussi des sommes dans le cadre du Transfert canadien en matière de santé (TCS) et du Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS). Il y a aussi différents autres transferts de moindre importance. Les paiements en vertu du TCS, du TCPS et des autres mécanismes de transfert, à l'exclusion de la FFT, peuvent être inclus ou non à titre de revenus admissibles, tout dépendant des arrangements prévus à l'égard de chacun. La subvention versée aux termes de la FFT est bien sûr exclue, puisque la formule vise à mesurer l'écart entre les besoins financiers territoriaux et les ressources disponibles, cet écart étant ensuite comblé au moyen d'une subvention en vertu de la FFT. Il est clair que l'écart en question doit être mesuré compte non tenu des subventions versées aux termes de la FFT.

Les revenus autonomes prennent différentes formes : impôts et taxes, droits exigés en contrepartie de la délivrance de permis ou de la prestation de services, rendement d'investissements, etc. Si les paiements de transfert inclus dans les revenus admissibles pour l'application de la formule correspondent aux sommes effectivement reçues par les territoires (sauf les transferts exclus), il n'en va pas de même pour la plupart des revenus autonomes. Pour ceux ci, on tiendra compte en général des revenus que pourraient percevoir les administrations territoriales si elles déployaient un effort fiscal « raisonnable ». Partant de là, si le niveau d'imposition appliqué par un territoire est supérieur à ce point, le territoire obtiendra des revenus qui ne seront pas pris en compte dans la FFT (le même principe s'applique à la péréquation, où l'on mesure les revenus potentiels, et non effectifs, des provinces).

Toujours comme dans le Programme de péréquation, le but de cette approche est d'éviter d'inciter les administrations bénéficiaires à obtenir une subvention plus élevée en réduisant leurs taux d'imposition.

Voici comment la formule mesure les revenus autonomes potentiels (recouvrements et revenus autonomes hypothétiques) :

• On détermine d'abord les revenus effectifs.
• On établit à combien se seraient chiffrés ces revenus si le territoire n'avait pas rajusté ses taux d'imposition depuis un exercice de référence donné (1992 1993 dans les versions récentes de la formule).
• On calcule les revenus potentiels du territoire, à partir des taux de 1992 1993, dans l'hypothèse d'un effort fiscal raisonnable de la part du territoire durant l'exercice - aux fins de la FFT, un effort fiscal raisonnable correspond à 85 % de la moyenne nationale des taux d'imposition provinciaux. Ce rajustement a pour but de prendre en compte le fait que, en raison des différentes économiques entre le Nord et les régions canadiennes plus au sud, un même taux d'imposition imposerait aux Canadiens résidant dans les régions nordiques un fardeau fiscal plus lourd, du fait que le coût de la vie y est plus élevé. C'est le facteur de rattrapage (« catch up factor »).
• On indexe le montant de revenu obtenu par l'application du facteur de rattrapage à partir de 1992 1993, en proportion de la hausse de l'effort fiscal des provinces durant la période en question. Pour l'application de la formule, les territoires sont réputés hausser leur effort fiscal au même rythme afin que ce dernier demeure « raisonnable ». C'est le facteur de maintien à niveau (« keep up factor »).

Revenus - Exceptions

Différents revenus autonomes moins importants ne sont pas inclus dans la formule, mais il convient de se pencher en particulier sur les revenus tirés de l'exploitation des ressources naturelles. Au départ, les ressources naturelles territoriales faisaient partie du champ de compétence de l'administration fédérale, ce qui incluait le pouvoir de percevoir des impôts et des redevances. Au fil des ans, la gestion de ressources naturelles a été confiée aux administrations territoriales, par exemple au Yukon (pétrole et gaz naturel). Des négociations sont en cours en vue de transférer aux Territoires du Nord Ouest le contrôle de leurs ressources naturelles. Des engagements ont en outre été pris en vue d'entamer bientôt des discussions ouvertes avec le Nunavut.

Dans le cadre du transfert de ces responsabilités au Yukon, un avantage financier net a été accordé à ce territoire, et les discussions en cours avec les Territoires du Nord Ouest prévoient une mesure semblable. L'avantage financier net signifie qu'une partie des revenus des territoires provenant de l'exploitation des ressources naturelles ne sera pas incluse dans le calcul des revenus admissibles pour l'application de la formule. Un processus distinct de partage des revenus sert à calculer la part de ces revenus qui est conservée par les administrations territoriales et celle qui est recouvrée par l'administration fédérale.

Autres éléments de la FFT

Les commentaires sur l'ADB et les revenus admissibles fournissent un aperçu schématisé de la FFT telle qu'elle était avant octobre 2004. Voici quelques brefs commentaires sur certaines des subtilités incorporées à la FFT au fil des ans.

Plafond - En 1988, un plafond rattaché à la hausse du PIB a été incorporé à la formule, de façon à limiter la hausse annuelle de l'ADB. Le plafond correspondait à la moyenne mobile sur trois ans de la croissance du PIB nominal du Canada. L'administration fédérale a mis en application ce plafond dans le but de limiter ses dépenses liées aux subventions aux termes de la FFT, à un moment où les dépenses des administrations provinciales et locales augmentaient de façon importante. Si l'ADB atteint le plafond lors d'un exercice donné, elle demeure à ce niveau et sert de point de départ pour le calcul de l'ADB de l'exercice suivant. Cela signifie que, si le plafond était atteint une fois, cela avait pour conséquence de réduire en permanence l'ADB et la subvention aux termes de la FFT. Cet effet de distorsion du plafond a été pris en compte lors du renouvellement de 1999, le plafond lui même étant éliminé à compter de 2002 2003.

Réductions budgétaires de 1995 - Dans la foulée des compressions de dépenses générales associées à l'Examen des programmes, l'administration fédérale a annoncé deux modifications de la formule dans le budget de 1995. D'abord, la subvention totale pour 1995 1996 a été gelée à son niveau de 1994 1995. Ensuite, l'ADB applicable à 1996 1997 a été réduite de 5 %. La première de ces modifications était ponctuelle par nature et n'avait pas d'incidence sur l'ADB et le montant des subventions lors des exercices subséquents. Par contre, la seconde a modifié l'ADB pour 1996 1997 et a ainsi eu un effet permanent.

Bonifications du TCS et du TCPS - À compter du budget de 1999, les transferts canadiens en matière de santé et de programmes sociaux ont été bonifiés. En temps normal, cela n'aurait pas eu d'incidence directe sur les revenus des territoires, puisque, aux termes de la formule, les subventions versées en vertu de la FFT auraient été ajustées à la baisse dans une proportion égale à la hausse des autres transferts. Il a toutefois été convenu que les territoires pourraient tirer profit des fonds additionnels. On a donc modifié la définition des revenus admissibles de façon à exclure les bonifications de 1999 et les investissements subséquents dans le TCS et le TCPS.

Incitation au développement économique - C'est lors du renouvellement de 1995 que cette incitation a été incorporée à la formule (encadré 6). Il s'agissait d'un rajustement final destiné à réduire de 20 % les revenus autonomes hypothétiques préalablement au calcul des subventions en vertu de la FFT. L'incitation au développement économique était proactive par nature et n'avait pas pour but de conduire à une hausse des subventions des territoires en 1999. C'est pourquoi l'ADB applicable à l'année en question a été réduit dans une proportion égale au regard des revenus admissibles, ce qui a éliminé les effets de l'incitation sur les subventions cette année là.

Plancher - Lors du renouvellement de 1999, c'est un plancher qui a été incorporé à la formule relativement aux années où les dépenses des administrations provinciales et territoriales diminuaient de plus de 1 % par rapport à l'année précédente. En l'absence d'un tel plancher, l'ADB serait réduite en proportion de la baisse des dépenses provinciales et locales, tandis que son application faisait en sorte que le pourcentage de réduction de l'ADB en cas de baisse de ces dépenses était désormais limitée à 1 %.

Renouvellement d'avril 2004

L'exercice de renouvellement s'est déroulé comme à l'habitude au bout de cinq ans, et un accord a été conclu sur diverses modifications techniques de la FFT et sur les points suivants :

• l'augmentation de 150 millions $ sur cinq ans de l'ADB des trois territoires;
• l'élimination du plafond limitant la hausse de l'ADB.

Les accords de renouvellement n'étant pas encore en vigueur en avril 2004, les paiements ont été calculés conformément aux accords antérieurs, les changements requis devant être apportés rétroactivement. Dans les faits, ces accords préliminaires n'ont jamais été mis en œuvre, étant remplacés par le nouveau cadre défini en octobre 2004.

Le nouveau cadre d'octobre 2004

À l'automne de 2004, le gouvernement du Canada a annoncé l'établissement d'un nouveau cadre lors d'une réunion des premiers ministres. Ce cadre comportait un financement croissant sur une période de dix ans au titre de la FFT et suspendait l'application de la formule de répartition jusqu'à la tenue d'un examen par le Groupe d'experts. Ce nouveau cadre a été adopté par voie législative le 10 mars 2005. Il prévoit notamment ce qui suit :

• La subvention totale aux territoires en vertu de la FFT a été fixée à 1,9 milliard $ en 2004 2005 et à 2,0 milliards $ en 2005 2006. Par la suite, cette subvention augmentera à un rythme de 3,5 %; un examen est prévu au milieu de la période visée par le cadre, soit en 2009 2010.
• On suspend l'application normale de la FFT, y compris les modifications adoptées lors du renouvellement d'avril 2004. Les paramètres de la formule (ADB, revenus admissibles, plafonds, planchers, montants compensatoires au titre du TCSPS, incitation au développement économique) ne sont plus pris en compte aux fins de déterminer le montant total des paiements aux territoires en vertu de la FFT.
• Pour 2004 2005 et 2005 2006, les subventions ne sont plus déterminées au moyen des formules prévues dans les trois accords distincts touchant la FFT. Les trois territoires recevront des subventions d'un montant préétabli. La part de chaque territoire a été établie à partir de l'importance relative des subventions reçues en 2001 2002, 2002 2003 et 2003 2004, la pondération la plus élevée étant associée à l'exercice le plus récent.
• Pour 2006 2007 et les exercices subséquents, il reste à établir quelles formules s'appliqueront. Le Groupe d'experts doit notamment recommander une formule de répartition pour ces exercices.
• Les subventions aux termes de la FFT sont désormais établies conformément à la législation fédérale plutôt qu'à de seuls accords conclus entre l'administration fédérale et chacun des territoires.

Dernière mise à jour : 2010-09-10		Avis importants