Annexe 2: Indications des besoins en dépenses et des coûts de prestation des services publics dans les territoires

Comment les besoins en dépenses sont-ils mesurés?

Il existe un certain nombre de façons de mesurer les besoins en dépenses, allant d’une méthode de mesure indirecte de la population à la méthode du Régime de dépenses représentatif (RDR) plus complexe. Les examples utilisés dans le monde pour mesurer la charge de travail, les coûts des services publiques et la capacité fiscale sont la formule Barnett au Royaume-Uni, le RDR en Australie et la FFT dans les trois territoires du Canada.

Instaurée en 1978, la formule Barnett permet d’appliquer automatiquement une part de modification aux dépenses de programme en Angleterre comparativement à l’Écosse et au pays de Galles à l’assiette des dépenses relative aux deux administrations. L’assiette des dépenses liée à l’Écosse et au pays de Galles comporte deux composantes : les dépenses historiques observées avant la dévolution des responsabilités et la variation des dépenses supplémentaires. La formule Barnett ne permet de déterminer que le second élément de l’assiette des dépenses. Elle ne permet pas de répartir les dépenses en fonction des besoins comparatifs ni ne tenir compte des différences entre le coût de prestation des services.¹ Pour établir les niveaux de financement, les parties négocient, principalement en se basant sur la part de la population, la variation des dépenses prévues et la comparabilité des programmes. Il ne s’agit pas là d’une formule globale de mesure des besoins en dépenses.

Le RDR est, sur le plan des dépenses, l’équivalent du Régime fiscal représentatif (RFR). Le RFR permet de mesurer la capacité fiscale d’une administration en évaluant les revenus qu’elle pourrait tirer d’un régime fiscal typique ou standardisé à des taux d’imposition moyens. De même, le RDR permet de mesurer le montant qu’il en coûterait par habitant pour offrir des services typiques de qualité nationale moyenne, en supposant un taux d’efficience national moyen. Par exemple, un panier de programmes et de services typique pourrait comprendre la santé, l’éducation, le bien-être public et les services sociaux, l’infrastructure et le logement. On mesurerait alors la charge de travail et les coûts dans chaque domaine de dépense pour estimer le coût de prestation du panier de services typiques. Si le montant du financement nécessaire est supérieur à la moyenne nationale, l’administration serait considérée comme étant désavantagée par rapport aux autres et recevrait une subvention supérieure à la moyenne.

Par exemple, pour mesurer les besoins en dépenses au titre des services de garde d’enfant et de l’enseignement au niveau primaire et secondaire, il faudrait créer d’abord un panier de services d’enseignement représentatif de la moyenne à l’échelle du Canada (p.ex., ratios enseignants-élèves, disponibilité des services d’enseignement spécialisé, etc.). Il faudrait ensuite mesurer le coût de prestation de ce panier de services dans les diverses provinces, en tenant compte des différences entre leur charge de travail (p. ex., proportion d’enfants d’âge scolaire dans la population, d’enfants ayant besoin d’enseignement spécialisé et d’enfants ayant le français ou l’anglais comme langue seconde, nombre de langues dans lequel doivent être offerts les manuels scolaires). Enfin, il faudrait tenir compte des différences entre les coûts de prestation du panier standardisé (p. ex., conditions salariales, prix immobiliers, coûts importants et déséconomies d’échelle consécutives au fait de service des collectivités éloignées ou dispersées).

La Australian Commonwealth Grants Commission utilise un RDR rigoureux pour estimer les besoins en dépenses des États. Selon le régime australien, il existe onze catégories de dépenses (éducation, santé, droit, ordre et sécurité publique, bien-être, concessions et autres paiements, culture et loisirs, services aux collectivités autochtones, services publics généraux, services à l’industrie, transports, affaires économiques et autres fins) qui sont ensuite subdivisées. Pour établir le droit de péréquation, on se sert de la formule suivante : les dépenses standardisées plus le déficit ou l’excédent budgétaire moyen moins les revenus standardisés et les subventions à des fins particulières.²

Le RDR comporte un certain nombre de désavantages importants, ce qui le rend inapproprié pour les territoires du Canada. Entre autres, il faut faire preuve de beaucoup de jugement pour établir la charge de travail moyenne dans un domaine de dépense. De plus, il serait difficile pour les territoires du Canada d’évaluer des économies d’échelle ou de déterminer l’impact de la géographie sur les coûts.

Les besoins en dépenses dans les territoires sont établis en utilisant une mesure des dépenses historiques qui est indexée pour tenir compte de la croissance de la population relative dans les territoires comparativement au Canada et de la variation des dépenses provinciales et locales au pays. Il ne s’agit pas d’un RDR global, mais plutôt d’un moyen de mesurer approximativement les besoins en dépenses au fil du temps. La mesure des dépenses historiques, les bases des dépenses brutes (BDB), a été créée en 1985 et était basée sur les dépenses au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest en 1982-1983. À ce moment-là, les BDB des deux territoires représentaient avec exactitude le charge de travail et les coûts des services publics territoriaux. Les structures de dépenses historiques sont de bons indicateurs des besoins en dépenses et peuvent continuer à être pertinentes, avec certains ajustements.

Cette approche permet d’éviter d’utiliser des normes pour les services pour établir les niveaux de financement, comme c’est le cas en Australie, et elle est beaucoup moins complexe. Cela étant dit, le calcul des BDB est devenu plus complexe au fil du temps en raison des ajustements qui ont été apportés en vue de tenir compte de la dévolution de programmes aux territoires et de la création d’une BDB distincte pour le Nunavut. En l’absence d’une étude sur les besoins en dépenses, le Groupe d’experts estime que les BDB actuelles sont une mesure approximative raisonnable des besoins en dépenses des territoires.

Dans la FFT antérieure, le facteur d’indexation des BDB visait à refléter plus que la croissance de la population en incluant une mesure de comparabilité avec les provinces à l’aide de la partie des dépenses provinciales-locales. On supposait que la combinaison de programmes et de services publics était comparable entre les provinces et les territoires, et que les taux de croissance des dépenses publiques étaient similaires. On reconnaît généralement que, même si les BDB actuelles sont basées sur les revenus des gouvernements territoriaux en 1982-1983, le facteur d’indexation des BDB tient compte de façon raisonnable de la variation des besoins en dépenses des territoires

1. Twigger, Robert (1998). The Barnett Formula. United Kingdom House of Commons Library, Research Paper 98/8, January 12, 1998; Edmonds, Timothy (2001). The Barnett Formula, United Kingdom House of Commons Library, Research Paper 01-108, November 30, 2001; The Scottish Parliament (2001.) The Barnett Formula, Research Note no. 31, May 2001, Edinburgh, Scotland; Bell, David (2001). The Barnett Formula, Department of Economics, University of Stirling, January 2001.
2. Gouvernement d’Australie, Commonwealth Grants Commission (2006). Update Report, 2006.

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