Annexe 2: Indications des besoins en dépenses et des coûts de prestation des services publics dans les territoires

Quels sont certains des indicateurs des besoins en dépenses et des coûts dans les domaines de dépense clés dans les territoires?

Pour étudier la question des besoins en dépenses dans les territoires, le Groupe d’experts a examiné un certain nombre d’indicateurs des besoins en dépenses dans les territoires. Il explique ci-après quelques-unes des questions liées à la demande et aux coûts dans les domaines de dépense clés que sont l’éducation, la santé, le bien-être social et les services sociaux, le logement et l’infrastructure.

Éducation

Le pourcentage de gens sans certificat d’études secondaires diffère grandement à la fois dans les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut comparativement au reste du Canada. En 2001, 25 % des adultes dans les Territoires du Nord-Ouest et 38 % des adultes au Nunavut ne détenaient pas de certificat d’études secondaires, comparativement à 22 % dans l’ensemble du Canada. La situation est meilleure au Yukon qu’ailleurs au Canada, car seulement 17 % des adultes ne détenaient pas de certificat d’études secondaires. Les territoires réalisent des progrès dans le domaine de l’éducation, mais ils sont lents. Par exemple, au Yukon, on a observé une réduction de 7 % du nombre de gens ayant un niveau d’instruction inférieur au niveau secondaire, entre 1991 et 2001.¹²

Tableau 4 – Comparaison du niveau d’instruction, population âgée entre 25 et 64 ans, par territoire et au Canada, 2001

Source : Gouvernement du Canada, Statistique Canada, Recensement du Canada, 2001

Le pourcentage d’adultes ayant un niveau d’instruction postsecondaire dans les Territoires du Nord-Ouest est similaire à celui observé dans le reste du Canada – soit 55 % comparativement à 53 %. Le Nunavut affiche le plus faible pourcentage d’adultes ayant un niveau d’instruction post-secondaire au Canada, à 42 %.¹³

Le taux de diplômés d’études secondaires augmente dans les trois territoires, y compris parmi les étudiants Autochtones et Inuits. Quarante-cinq pour cent des étudiants dans les Territoires du Nord-Ouest et 69 % au Yukon ont au moins une formation de niveau secondaire partielle ou un diplôme d’études secondaires. Ces taux sont fort inférieurs à ceux observés dans le reste du Canada, soit 76 %. La situation est bien pire au Nunavut, où le taux de diplômés d’études secondaires est le plus faible au Canada, à 30 percent.¹⁴

Un certain nombre de facteurs contribuent aux dépenses en éducation plus élevées observées dans les territoires, dont le manque d’économies d’échelle (certaines écoles dans de petites collectivités comptent moins de 60 élèves), les salaires plus élevés des enseignants, une proportion plus élevée d’enfants ayant des besoins spéciaux et les coûts élevés d’exploitation des bâtiments.

Vu qu’on peut réaliser peu d’économies d’échelle au chapitre de la prestation des services d’enseignement de la maternelle à la douzième année dans les petites collectivités, le ratio d’élèves-enseignant est souvent plus faible que celui observé dans le reste du Canada. Par exemple, en 1999-2000, on dénombrait, en moyenne, un enseignant pour 16 élèves au Canada, un pour 18 élèves dans les Territoires du Nord-Ouest et un pour 12 élèves au Yukon.¹⁵

Les dépenses par élève au titre des services d’enseignement de la maternelle à la douzième année sont plus élevées dans les territoires que la moyenne canadienne. En 2004-2005, les dépenses moyennes par élève au Canada se chiffraient à 6 400 $ comparativement à 9 300 $ dans les Territoires du Nord-Ouest, à 11 427 $ au Yukon et à 12 183 $ au Nunavut.¹⁶ On estime que 31 % des élèves dans les Territoires du Nord-Ouest, 40 % au Yukon et plus de 50 % au Nunavut ont besoin de cours de rattrapage, comparativement à 20 % au Manitoba et en Nouvelle-Écosse.¹⁷

En raison du coût de la vie plus élevé dans les territoires et de la difficulté de recruter et de maintenir en poste des enseignants qualifiés dans les collectivités isolées, les salaires des enseignants sont plus élevés dans les territoires que dans les autres régions du Canada. En 2003-2004, avec un baccalauréat en enseignement (quatre ans), les enseignants gagnaient au maximum 77 279 $ au Yukon, 81 714 $ dans les Territoires du Nord-Ouest et 83 766 $ au Nunavut. La même année, les enseignants ayant des qualifications équivalentes gagnaient entre 46 871 $ à l’Île-du-Prince-Édouard et 68 967 $ en Alberta.¹⁸

En vue de reconnaître davantage le coût de la vie élevé, chacun des gouvernements territoriaux verse une indemnité de vie chère dans le Nord à ses employés, dont les enseignants. En 2005, elle a varié dans une fourchette allant de 2 302 $ à Yellowknife à 17 543 $ à Colville Lake. Au Nunavut, l’indemnité de vie chère dans le Nord a varié dans une fourchette allant de 12 109 $ à Iqaluit à 26 538 $ à Grise Fiord, en 2005.¹⁹

Santé

Au Canada, les gouvernements ont tous des défis à relever en matière de prestation de soins de santé. Les territoires font face à des défis additionnels vu que la situation sur le plan de la santé laisse à désirer par rapport au reste du Canada. Même si la situation des habitants des territoires s’est améliorée ces dernières années sur ce plan, des différences importantes demeurent comparativement au reste du Canada. Dans les territoires, la jeune population a entraîné l’augmentation de la demande des services liés à l’éducation, de soins de santé et de services sociaux. La demande et les coûts de l’éducation spécialisée et des soins de santé sont plus élevés pour la jeune population des territoires, vu qu’elle compte une proportion plus élevée d’enfants ayant des besoins spéciaux (en partie en raison des taux élevés du syndrome d’alcoolisme fœtal et du nombre de bébés à faible poids à la naissance). De même, la proportion plus élevée d’aînés, d’Autochtones et d’Inuits dans les territoires, comparativement au reste du Canada, exerce davantage de pression sur les soins de santé et les autres services offerts dans les territoires.

L’espérance de vie est un indicateur raisonnable de la situation de la population sur le plan de la santé. L’espérance de vie chez les hommes et chez les femmes est moins longue dans les territoires qu’au Canada. Chez les hommes au Nunavut, elle est inférieure de dix ans à la moyenne canadienne.

Tableau 5 – Comparaison d’indicateurs de la santé choisis dans les territoires et au Canada

Source : Gouvernement du Canada, Statistique Canada, Recensement du Canada, 2001, à moins d’indication contraire

Le taux de mortalité infantile (décès des bébés âgés de moins d’un an) est plus élevé dans les territoires que dans le reste du Canada, particulièrement au Nunavut où il est trois fois plus élevé que celui observé au pays. Le faible poids à la naissance est un indicateur de la santé générale des nouveau-nés et un facteur à l’origine de la mortalité infantile. Les bébés ayant un faible poids à la naissance courent davantage le risque de mourir durant la première année de leur vie et de souffrir d’handicaps ou de difficultés d’apprentissage. Au Nunavut, 38 % plus de nourrissons ont un faible poids à la naissance, comparativement au reste du Canada.²⁰

Le nombre d’années de vie qui sont susceptibles d’être perdues à cause de blessures involontaires est beaucoup plus élevé dans les trois territoires qu’ailleurs au Canada, particulièrement au Nunavut où le taux est trois fois plus élevé qu’au pays.

Le taux de suicide dans les territoires est beaucoup plus élevé que celui observé au Canada, particulièrement au Nunavut, où le taux est sept fois plus élevé.

Même si la population des territoires est plus jeune, le taux de mortalité du cancer du poumon est plus de quatre fois plus élevé que dans le reste du Canada. Le tabagisme est un facteur de risque pour bon nombre de formes de cancer, de maladies cardiaques et de problèmes respiratoires. Le taux de tabagisme chez les jeunes dans le Nord est beaucoup plus élevé que dans le Canada en général. Selon une enquête récente de Santé Canada, en 2004, 18 % des Canadiens âgés entre 15 et 19 ans fumaient, comparativement à 43 % dans les Territoires du Nord-Ouest et à 56 % (12 à 19 ans) au Nunavut.²¹

La tuberculose est généralement associée à des facteurs de risque comme le logement surpeuplé, le tabagisme et les maladies chroniques. Le taux de tuberculose est plus élevé dans les territoires qu’ailleurs au Canada. En 2002, le taux observé au Canada s’établissait à 0,6 cas par 100 000 habitants, comparativement à 1,9 cas dans les Territoires du Nord-Ouest et à 93 (basés sur les données de 2002) au Nunavut.²²

Comme il est illustré ci-dessus, la situation sur le plan de la santé et le bien-être des habitants des territoires est beaucoup moins favorables que dans le Sud du Canada, en particulier au Nunavut. En raison de la proportion plus élevée d’Autochtones et d’Inuits dont la santé laisse à désirer et d’un taux de naissance plus élevé, et la charge de travail et les coûts de soins de santé dans les territoires sont plus importants. Les coûts de prestation des soins de santé sont aussi plus élevés dans les territoires, et ce, pour un certain nombre de raisons, dont la perte d’économies d’échelle en matière de prestation de services, le manque de services hospitaliers et de médecins et les coûts de transport médical plus élevés.

Les dépenses en soins de santé sont beaucoup plus élevées par habitant dans les territoires que dans les provinces, en partie en raison de la façon dont les services de soins de santé sont offerts. Des infirmiers dans des postes de soins infirmiers ou de petits centres de soins de santé offrent la majorité des soins de santé primaires.²³ En vue d’améliorer la qualité et l’opportunité des services de soins de santé, et les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut utilisent la télésanté, qui peut mener à la réduction des coûts à long terme. Les services hospitaliers sont limités dans les territoires. Par exemple, dans les Territoires du Nord-Ouest, on dénombre quatre hôpitaux, neuf cliniques et 26 centres de soins santé ou postes de soins infirmiers. Ils sont répartis dans les 30 collectivités et offrent un éventail de soins de santé primaires et tertiaires. L’ensemble de la population du territoire, et la région Kitikmeot du Nunavut, est servie par un hôpital de soins actifs à Yellowknife. Dans la totalité des collectivités, sauf cinq, des infirmiers et des non-professionnels de la santé offrent les soins de santé primaires. Au Nunavut, les services de santé sont offerts selon le modèle des soins de santé primaires. Il n’y a qu’un hôpital à Iqaluit, appuyé par deux nouveaux centres de soins de santé à Rankin Inlet et à Cambridge Bay. Chacune des autres collectivités compte un centre de soins de santé local doté d’infirmiers.²⁴ Au Yukon, il y a un hôpital de soins tertiaires à Whitehorse et à un hôpital Watson Lake, soutenu par des centres de santé ou des postes de soins infirmiers servant le reste de la population.²⁵

L’Institut canadien d’information sur la santé (ICIS) est une des rares sources de données comparatives sur les dépenses en santé d’un bout à l’autre du Canada. Le tableau suivant renferme des statistiques sur les dépenses en soins de santé des territoires et du Canada dans son ensemble. À l’instar de ce que l’on observe dans les autres administrations au Canada, les dépenses en santé des territoires ne cessent de croître. Dans les trois territoires, les dépenses en soins de santé par habitant sont plus élevées que la moyenne canadienne – 1,4 fois plus élevées au Yukon, 1,8 fois plus élevées dans les Territoires du Nord-Ouest et trois fois plus élevées au Nunavut. Même si les dépenses en santé en proportion des dépenses de programme territoriales sont moins élevées qu’ailleurs au Canada, en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), elles sont près de quatre fois plus élevées au Nunavut.

En raison de la combinaison de l’isolement, de la dépendance à l’égard du transport aérien et des services hospitaliers et de médecin limités, chaque territoire doit payer à la fois ces services dans le territoire et hors du territoire. Par exemple, en 2003-2004, les Territoires du Nord-Ouest ont dépensé environ 22 millions de dollars au titre des services hors territoire, l’Alberta et la Colombie-Britannique offrant la majorité d’entre eux. Outre ces dépenses, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a dépensé 14 millions de dollars en coûts de transport médical.²⁶ En 2004–2005, le Nunavut a dépensé 22 millions de dollars au titre des services hospitaliers et de médecin hors territoire et 35 millions de dollars de plus en coûts de transport médical.²⁷ En 2004–2005, le Yukon a dépensé 10 millions de dollars en services hospitaliers et de médecin hors territoire et 5 millions de dollars en transport médical, soit beaucoup moins que les deux autres territoires.²⁸

Tableau 6 – Comparaison de diverses statistiques liées aux dépenses en santé, les territoires et Canada, 2003 à 2005

Source : Institut canadien de l’information en santé, Tendances des dépenses nationales de santé, 1975 à 2005, décembre 2005
Nota : 2004 et 2005 sont des prévisions

Bien-être et services sociaux

Le taux d’activité élevé se traduit par des revenus familiaux élevés, sauf au Nunavut où le revenu familial moyen est inférieur de 20 % à la moyenne canadienne. Le taux de chômage au Nunavut se chiffre à plus du double de celui observé au Canada.

Comparativement à la moyenne canadienne, le taux de crimes avec violence est quatre fois plus élevé au Yukon, sept fois plus élevé dans les Territoires du Nord-Ouest et huit fois plus élevé au Nunavut. Le taux de crimes contre la propriété est environ 1,8 fois plus élevé dans les territoires que dans le reste du Canada.

Tableau 7 – Comparaison d’indicateurs de bien-être choisis dans les territoires et au Canada

Source : Gouvernement du Canada, Statistique Canada, Recensement du Canada, 2001, à moins d’indication contraire

Le nombre de cas de services sociaux est plus élevé dans les territoires en raison du taux de chômage élevé dans les petites collectivités. Les gouvernements territoriaux versent davantage de soutien du revenu, vu que la plupart des gens sont soit en chômage de long terme ou participent à l’économie non traditionnelle, ce qui les rend inadmissibles aux prestations d’assurance-emploi financées par le fédéral. En 2005, près de 2 000 personnes (un peu plus de 4 % de la population des Territoires du Nord-Ouest) ont bénéficié du soutien du revenu à un coût de 7,2 millions de dollars pour le gouvernement territorial (données de 2003–2004).²⁹ En 2004, environ 5 000 ménages (60 % de l’ensemble) au Nunavut ont bénéficié d’une certaine forme de soutien du revenu.³⁰ Au Yukon, près de 4 % des habitants ont reçu de l’aide sociale en 2004, ce qui a coûté environ 9 millions de dollars.³¹

Logement

Il est largement reconnu qu’un logement adéquat contribue à améliorer le rendement à l’école, la situation sur le plan de santé et le bien-être social.

Dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, les logement sont le plus surpeuplé au Canada. On dénombre, en moyenne, 2,4 personnes par logement au Canada, comparativement à 2,1 au Yukon, à 2,9 dans les Territoires du Nord-Ouest et à 3,3 au Nunavut. Le surpeuplement est particulièrement évident au Nunavut, où 52 % des logements ont plus de quatre personnes par logement et 32 % des logements ont plus de cinq personnes par logement.³²

En 2001, 34 % du stock de logements au Canada avait besoin de réparations mineures ou majeures, comparativement à 43 % au Yukon, à 48 % dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut.³³

On observe une importante pénurie d’unités de logement dans les territoires, particulièrement au Nunavut. En 2001, on estimait qu’il manquait 1 830 unités au Yukon, 2 220 unités dans les Territoires du Nord-Ouest et 2 735 unités au Nunavut.³⁴ La situation ne s’est pas beaucoup améliorée depuis. La Nunavut Housing Corporation estime que la croissance de la population nécessitera 273 unités de logement de plus chaque année au cours des dix prochaines années pour ramener le nombre d’occupants par logement à la moyenne canadienne.³⁵ Environ 54 % de la population au Nunavut vit dans un logement public ou gouvernemental, comparativement à 23 % dans les Territoires du Nord-Ouest et à 6 % dans le reste du Canada.³⁶

Les coûts de construction, de réparation et d’entretien de logements publics sont beaucoup plus élevés dans les territoires que dans le Sud du Canada, en raison des coûts d’expédition, de main-d’œuvre et d’aménagement des terrains et du climat. Par exemple, en 2004, il fallait débourser 330 $ par pied carré pour construire une maison neuve au Nunavut, 19 800 $ en réparation et entretien annuel et 11 370 $ en services publics annuels. Le coût de construction de logement varie considérablement d’un territoire à l’autre, en raison en grande partie de l’accès au réseau routier. En 2004, aux Territoires du Nord-Ouest, le côut de construction de logement variait entre 132 $ par pied carré à Kakisa, 244 $ à Inuvik et 219 $ à Yellowknife, comparativement à un coût moyen de 103 $ par pied carré dans le Sud du Canada.³⁷

Infrastructure

À l’instar de ce que l’on observe dans les autres administrations, l’infrastructure existante dans les territoires vieillit et a besoin de réparation (transport, hôpitaux, écoles, ponts). Au cours des cinq prochaines années, les investissements en immobilisations nécessaires pour régler ce problème sont estimés à 485 millions de dollars pour le Yukon, à 650 millions de dollars pour le Nunavut et à 636 millions de dollars pour les Territoires du Nord-Ouest.³⁸ Les plus importants besoins en infrastructure sont les autoroutes, les écoles, le logement social et les aéroports.³⁹ Les dépenses des gouvernements territoriaux devraient croître plus rapidement dans les domaines de la justice, des transports, de la santé et des services sociaux.

Les Territoires du Nord-Ouest font face aussi à d’importantes pressions sur les dépenses, en raison de l’incidence de la mise en valeur des ressources. Ces pressions peuvent être catégorisées en croissance forcée (coûts supplémentaires liés au maintien des niveaux de service existants) et en répercussions stratégiques (investissements nécessaires pour maximiser les avantages ou atténuer les incidences du développement). Entre 2005-2006 et 2014-2015, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest estime que la croissance forcée consécutive à la mise en valeur des ressources fera augmenter les dépenses de 351 à 474 millions de dollars (selon l’hypothèse d’inflation).⁴⁰

12. Gouvernement du Canada, Statistique Canada (2001). Recensement du Canada, 2001.
    
13. Ibid. Gouvernement du Yukon, Department of Education (2004). Public Schools Branch, Annual Report 2003-04 School Year, 2004.
    
14. Ibid. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, Department of Education, Culture and Employment (2004). Towards Excellence: A Report on Education in the NWT, November 2004.
    
15. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, Department of Education, Culture and Employment (2004). Towards Excellence: A Report on Education in the NWT, November 2004.
    
16. Ibid.
    
17. Ibid.
    
18. Gouvernement de l’Alberta, Alberta Learning (2005). Facts on Teachers Salaries in Alberta. Données fournies par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, 2005.
    
19. Données fournies par le gouvernement du Nunavut, Department of Personnel, 2005.
    
20. Gouvernement du Nunavut, Department of Health and Social Services (2005). Nunavut Report on Comparable Health Indicators, 2004.
    
21. Ibid; Gouvernement du Canada, Statistique Canada et Santé Canada (2004). Enquête de surveillance de l’usage du tabac au Canada, 2004. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, Department of Health and Social Services (2004). Northern Tobacco Use Monitoring Survey, 2004.
    
22. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, Department of Health and Social Services (2005). The NWT Health Status Report 2005, December 2005; Gouvernement du Nunavut, Department of Health and Social Services (2005). Nunavut Report on Comparable Health Indicators, 2004.
    
23. Données fournies par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, ministère de la Santé et des Services sociaux, 2005.
    
24. Information fournie par le gouvernement du Nunavut, ministère de la Santé et des Services sociaux, 2005.
    
25. Données fournies par le gouvernement du Yukon, ministère de la Santé et des Services sociaux, 2005.
    
26. Données fournies par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, ministère de la Santé et des Services sociaux, 2005. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, ministère des Finances, (2005). Le budget 2005-06.
    
27. Données fournies par le gouvernement du Nunavut, ministère de la Santé et des Services sociaux, 2005.
    
28. Données fournies par le gouvernement du Yukon, ministère de la Santé et des Services sociaux et le ministère des Finances, 2005.
    
29. Données fournies par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, ministère de la Santé et des Services sociaux, 2005. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, ministère des Finances, (2005). Main Estimates, 2004-05.
    
30. Données fournies par le gouvernement du Nunavut, ministère de la Santé et des Services sociaux, 2005.
    
31. Données fournies par le gouvernement du Yukon, ministère de la Santé et des Services sociaux, 2005.
    
32. Gouvernement du Nunavut, Nunavut Housing Corporation (2005). Business Plan, 2005-06, p. 11.
    
33. Gouvernement du Canada. Statistique Canada (2001). Recensement du Canada, 2001; Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, Bureau of Statistics, 2004.
    
34. Gouvernement du Canada. Société canadienne d’hypothèques et de logement (2001). Observateur du logement au Canada et Recensement du Canada, 2001.
    
35. Gouvernement du Nunavut, Nunavut Housing Corporation and Nunavut Tunngavik Incorporated (2004). Nunavut Ten-Year Inuit Housing Action Plan, September 2004.
    
36. Gouvernement du Nunavut, Nunavut Housing Corporation (2005). Business Plan, 2005-06, p. 15.
    
37. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, Northwest Territories Housing Corporation (2005). Northwest Territories Housing Corporation 2005-2008 Business Plan. Données fournies par la Northwest Territories Housing Corporation, 2005.
    
38. L’estimation des besoins en infrastructure dans les Territoires du Nord-Ouest porte sur les cinq prochaines années, dans le cadre de l’évaluation du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (2003). Opportunities for Infrastructure Partnerships, Discussion Paper, RT Associates Ltd., June 2003; Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, Department of Transportation (2005). Corridors for Canada II: Building on Our Success, September 2005. Données pour le Yukon fournies par le gouvernement du Yukon, Financial Management Board and Department of Finance, Capital Planning, February 2006. Données pour le Nunavut fournies par le gouvernement du Nunavut et la Nunavut Association of Municipalities, 2005.
    
39. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (2003). Opportunities for Infrastructure Partnerships, Discussion Paper, RT Associates Ltd., June 2003. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, Department of Transportation (2005). Corridors for Canada II: Building on Our Success, September 2005.
    
40. Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (2006). Resource Development Impacts, January 2006. Les hypothèses liées à l’inflation varient entre 1 % et 2 %.

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